Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

Projeto de Lei Complementar nº 1006/2020, de autoria do Governador do Estado, e Emenda Modificativa nº 1/2020, de mesma autoria

PROPOSIÇÃO PRINCIPAL QUE DISPÕE SOBRE OS PROCEDIMENTOS PARA CONTRATAÇÕES DESTINADAS AO FORNECIMENTO DE BENS, À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, À LOCAÇÃO DE BENS E À EXECUÇÃO DE OBRAS NECESSÁRIAS AO ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA EM SAÚDE PÚBLICA DE IMPORTÂNCIA INTERNACIONAL, DECORRENTE DO CORONAVÍRUS, NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. PROPOSIÇÃO ACESSÓRIA QUE TEM A FINALIDADE DE MODIFICAR O PROJETO LEI COMPLEMENTAR Nº 1006/2020. POSSIBILIDADE DE O ESTADO LEGISLAR SOBRE NORMAS ESPECÍFICAS DE LICITAÇÃO. HIPÓTESES ENQUADRÁVEIS NO ROL DO ARTIGO 24 DA LEI FEDERAL Nº 8.666/1993. AUTOADMINISTRAÇÃO DO ESTADO-MEMBRO. PELA APROVAÇÃO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N.

                                   1. Relatório

Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça o Projeto de Lei Complementar nº 1006/2019, de autoria do Governador do Estado, que visa dispor sobre os procedimentos para contratações destinadas ao fornecimento de bens, à prestação de serviços, à locação de bens e à execução de obras necessárias ao enfrentamento da emergência em saúde pública de importância internacional, decorrente do coronavírus, no âmbito do Poder Executivo Estadual.

Conforme informado na Mensagem nº 14/2020, de 20 de março de 2020:

“Senhor Presidente,

Tenho a honra de encaminhar, para apreciação dessa Augusta Casa, o anexo Projeto de Lei Complementar que dispõe sobre os procedimentos para contratações destinadas ao fornecimento de bens, à prestação de serviços, à locação de bens e à execução de obras necessárias ao enfrentamento da emergência em saúde pública de importância internacional, decorrente do coronavírus, no âmbito do Poder Executivo Estadual.

A proposição normativa ora encaminhada integra um conjunto de medidas urgentes e imprescindíveis, que vêm sendo adotadas pelo Governo do Estado de Pernambuco, para o enfrentamento do coronavírus, a exemplo do Decreto nº 48.809, de 14 de março de 2020.

Especificamente, no âmbito da competência constitucional concorrente dos Estados-membros e com base nos princípios constitucionais regentes da Administração Pública, o Projeto de Lei Complementar estabelece sistema específico de normas para as contratações destinadas ao fornecimento de bens, à prestação de serviços, à locação de móveis e imóveis, à execução de obras, essenciais para a materialização de muitas das medidas de prevenção e combate.

Certo da compreensão dos membros que compõem essa egrégia Casa Legislativa na apreciação da matéria que ora submeto à sua consideração, reitero a Vossa Excelência e a seus ilustres Pares os meus protestos de alta estima e de distinta consideração, na oportunidade em que solicito a observância do regime de urgência de que trata o art. 21 da Constituição Estadual, na tramitação do anexo Projeto de Lei Complementar.”

Já a Emenda Modificativa nº 1/2020 tem a finalidade de alterar pontualmente dispositivos dos arts. 3º, 4º e 6º do PLC 1006/2020, com o objetivo de aperfeiçoar o texto anteriormente encaminhado em face das necessidades da Administração Pública Estadual.

As proposições tramitam sob regime de urgência.

2. Parecer do Relator

As proposições vêm arrimadas no art. 19, caput, da Constituição do Estado de Pernambuco e no art. 194, II, do Regimento Interno desta Assembléia Legislativa.

         Prevê a Constituição Federal a competência da União para legislar de maneira privativa sobre normas gerais de licitação. Veja-se o artigo 21, XXVII, da CF/88:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle;”

A contrario sensu, aos Estados, por mais que este tema não esteja listado no rol das competências legislativas concorrentes, fica conferido o poder de legislar sobre normas específicas na matéria, complementando a legislação federal sobre o tema, sem, contudo, contrariá-la.

Tal entendimento decorre tanto do poder dos Estados de se autoadministrarem e autolegislarem, quanto da competência residual, que confere aos Estados-Membros o poder de legislar sobre aquilo que a Constituição Federal expressamente não atribuiu a outros entes ou não vedou os Estados de fazerem.

Como leciona Alexandre de Moraes:

“A regra prevista em relação à competência administrativa dos Estados-membros tem plena aplicabilidade, uma vez que são reservadas aos Estados as competências legislativas que não lhes sejam vedadas pela Constituição.

Assim, os Estados-membros poderão legislar sobre todas as matérias que não lhes estiverem vedadas implícita ou explicitamente.

São vedações implícitas as competências legislativas reservadas pela Constituição Federal à União (CF, art. 22) e aos municípios (CF, art. 30).

São vedações explícitas as normas de observância obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-organização e normatização própria, consistentes, conforme já estudado, nos princípios sensíveis, estabelecidos e federais extensíveis.” (in Direito Constitucional, Ed. Atlas, 16ª ed., 2004, p. 302)

Assim sendo, uma vez que a Constituição apenas conferiu expressamente à União a competência para legislar sobre normas gerais de licitação, o Estado de Pernambuco é competente para elaborar normas específicas sobre o tema, como as normas previstas no projeto analisado.

Não é outro o entendimento do Supremo Tribunal Federal. Vejamos o seguinte excerto de julgado proferido pelo Pretório Excelso:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. LEI Nº 11.871/02, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, QUE INSTITUI, NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL, PREFERÊNCIA ABSTRATA PELA AQUISIÇÃO DE SOFTWARES LIVRES OU SEM RESTRIÇÕES PROPRIETÁRIAS. EXERCÍCIO REGULAR DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PELO ESTADO-MEMBRO. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGIFERANTE RESERVADA À UNIÃO PARA PRODUZIR NORMAS GERAIS EM TEMA DE LICITAÇÃO. LEGISLAÇÃO COMPATÍVEL COM OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA IMPESSOALIDADE, DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 1. A competência legislativa do Estado-membro para dispor sobre licitações e contratos administrativos respalda a fixação por lei de preferência para a aquisição de softwares livres pela Administração Pública regional, sem que se configure usurpação da competência legislativa da União para fixar normas gerais sobre o tema (CRFB, art. 22, XXVII). 2. A matéria atinente às licitações e aos contratos administrativos não foi expressamente incluída no rol submetido à iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (CRFB, art. 61, §1º, II), sendo, portanto, plenamente suscetível de regramento por lei oriunda de projeto iniciado por qualquer dos membros do Poder Legislativo. 3. A Lei nº 11.871/2002 do Estado do Rio Grande do Sul não engessou a Administração Pública regional, revelando-se compatível com o princípio da Separação dos Poderes (CRFB, art. 2º), uma vez que a regra de precedência abstrata em favor dos softwares livres pode ser afastada sempre que presentes razões tecnicamente justificadas. 4. A Lei nº 11.871/2002 do Estado do Rio Grande do Sul não exclui do universo de possíveis contratantes pelo Poder Público nenhum sujeito, sendo certo que todo fabricante de programas de computador poderá participar do certame, independentemente do seu produto, bastando que esteja disposto a celebrar licenciamento amplo desejado pela Administração. 5. Os postulados constitucionais da eficiência e da economicidade (CRFB, arts. 37, caput e 70, caput) justificam a iniciativa do legislador estadual em estabelecer a preferência em favor de softwares livres a serem adquiridos pela Administração Pública. 6. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado improcedente.

(ADI 3059, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 09/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-085 DIVULG 07-05-2015 PUBLIC 08-05-2015)

Ademais, é competente o Governador do Estado para iniciar projetos com esta temática,  nos termos do artigo 19 da Constituição Estadual.

Outrossim, ressalte-se que, apesar de a jurisprudência e doutrina serem unânimes quanto a impossibilidade de Estados e Municípios criarem novas hipóteses de dispensa de licitação – haja vista ser consagrado o entendimento de que tal rol, previsto no artigo 24 da Lei 8.666/1993, é taxativo – as contratações de que trata o projeto sub examine estão perfeitamente enquadradas dentre as hipóteses do referido artigo da Lei de Licitações.

Reforçando o exposto acima, citemos trecho da Edição nº 154 da Revista do Tribunal de Contas da União, com referências a diversos doutrinadores que endossam a posição:

“Por uma questão mais lógica do que propriamente jurídica, não se conceberia que o legislador regulasse o tema deixando ao inteiro alvedrio das demais esferas do governo a conveniência de abrir exceções. Para ilustrar, basta referir que as hipóteses de dispensa de licitação tentadas por alguns municípios acabaram por violar frontalmente relevantes princípios constitucionais, como o da livre iniciativa, quando buscaram estabelecer privilégios a entidades paraestatais ou favorecimentos, e quando criaram cadastro para contratação direta, no qual só poderiam participar entidades com sede na localidade, entre outros infelizes casos (JACOBY FERNANDES, 2013, p. 35).

Então, em princípio, uma nova hipótese de dispensa de licitação somente seria possível desde que o texto da lei nacional fosse alterado, continuando a ser classificadas como taxativas as listas previstas nos artigos 17 e 24 da Lei nº 8.666/93, como bem entendem Jessé Torres Pereira Filho (2003, p. 258), Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2013, p. 35), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013, p. 394) e Lucas Rocha Furtado (2013, p. 82,84), entre muitos outros doutrinadores.”

         No entanto, como também realçado acima, todas as hipóteses de dispensa de licitação previstas no projeto ora examinado encontram respaldo no rol do artigo 24 da Lei 8.666/93, mormente no inciso que prevê a contratação direta em caso de calamidade pública. Frise-se, ademais, que a proposição analisada prevê vários mecanismos de resguardo ao erário público, como a previsão do artigo 4º, abaixo colacionado, confirmando a juridicidade do PL ora apreciado:

“Art. 4º As contratações de que trata esta Lei serão precedidas da elaboração de termo de referência simplificado, contendo as especificações técnicas do objeto a ser contratado, o quantitativo necessário ao atendimento às demandas de enfrentamento à situação de emergência em saúde pública, o orçamento referencial estimativo e a dotação orçamentária.

§ 1º O orçamento estimativo deve estar pautado, em regra, por duas referências de mercado atuais, obtidas em qualquer fonte idônea, tais como consulta a bancos de preços, busca em sítios da rede mundial de computadores, cotações de fornecedores, dentre outras.

§ 2º Em caso de impossibilidade de atendimento do § 1º, devidamente justificada, a razoabilidade do valor das contratações poderá ser aferida mediante a comparação dos preços atualmente praticados pela futura contratada junto a outros entes públicos ou privados.”

Por fim, importante salientar que a proposição em comento traz também regras relacionadas a contratos firmados pelo próprio Poder Executivo e aos servidores públicos (e.g. art. 16 e seguintes), matérias, estas sim, de competência privativa do Poder Executivo Estadual, e que materialmente não encontrar nenhum óbice no ordenamento jurídico.

Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 1006/2020, de autoria do Governador do Estado, e da Emenda Modificativa nº 1/2020, de mesma autoria.

3. Conclusão da Comissão

Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 1006/2020, de autoria do Governador do Estado, e da Emenda Modificativa nº 1/2020, de mesma autoria.