Todo gasto que um governo faz com o dinheiro arrecadado por impostos precisa ser autorizado por uma lei, e a quantia exata destinada a cada setor é definida na Lei Orçamentária Anual (LOA). Em Pernambuco, a aprovação dessa norma cabe à Alepe.


O orçamento deste ano foi aprovado no dia 26 de novembro de 2024 pela Casa e sancionado pela governadora Raquel Lyra no dia 17 de dezembro. O texto prevê um total de R$ 56,6 bilhões de recursos para o Estado. 

Desse total, a maior parte dos recursos, R$ 55,1 bilhões, são do orçamento fiscal, composto pelas receitas e despesas das entidades da administração direta e indireta. 

Já o R$ 1,5 bilhão restante é referente aos investimentos das empresas estatais independentes, como a Agência de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco (Adepe), Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), Companhia Pernambucana de Gás (Copergás) e os portos de Recife e de Suape.

O gráfico abaixo, feito com base em dados fornecidos pela Consultoria Legislativa da Alepe (Consuleg) mostra as principais receitas e despesas do orçamento fiscal do Governo Estadual. Nele é possível acompanhar o fluxo de recursos, desde o pagamento de impostos até os serviços prestados aos cidadãos:

Emendas Parlamentares

Por força do art. 123-A da Constituição Estadual, uma parte do valor total do orçamento é reservado para que cada um dos 49 parlamentares defina a destinação, com execução obrigatória pelo Poder Executivo. É daí que vem os recursos conhecidos como emendas parlamentares impositivas. 

Para 2025, o valor total reservado para emendas é de R$ 302,6 milhões, com R$ 6,176 milhões para cada parlamentar. 

As regras para indicação das emendas são determinadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, aprovada em setembro do ano passado. Um resumo das regras para destinação das emendas está neste manual, elaborado pela Consultoria Legislativa da Alepe.  As principais regras para as emendas de 2025 foram as seguintes:

• Ao menos 50% do valor que cada deputado pode enviar serão destinados a ações e serviços públicos de saúde.

• Até 50% do total da reserva poderá ser enviado como “transferência especial aos municípios”, em que o recurso vai diretamente para o caixa de uma determinada prefeitura.  Esses recursos não têm destinação específica, mas 70% deles devem ser usado em despesas de capital (na maioria das vezes, investimentos). É vedado o uso do valor desse tipo de emenda para despesas com pessoal, encargos sociais e serviço da dívida. 

• O valor de cada emenda individual não pode ser inferior a R$ 20 mil, se destinada a entidades privadas, ou a R$ 60 mil, para entes públicos 

Confira mais detalhes na apresentação abaixo, elaborada pela Comissão de Finanças da Alepe:

Os deputados também podem realizar modificações nas emendas impositivas individuais ao orçamento. Essas mudanças podem ser feitas mensalmente, ao final de cada mês, entre janeiro e setembro de 2025. 

As mudanças podem ser solicitadas pelo parlamentar que indicou as emendas mesmo que ele não esteja mais no exercício de seu mandato. Essas modificações, no entanto, não podem alterar a obrigação de 50% do valor total para ações na área de saúde. 

Em 7 de janeiro deste ano, a Mesa Diretora da Alepe aprovou um pedido de informações à governadora Raquel Lyra solicitando explicações sobre a não execução de parte das emendas parlamentares impositivas incluídas na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2024.

O requerimento, de iniciativa do presidente da Casa, deputado Álvaro Porto (PSDB),  cobra justificativas detalhadas para cada caso e destaca que a execução das emendas parlamentares é obrigatória, salvo em casos de impedimentos técnicos devidamente fundamentados. A  partir daquela data, o Governo tem até 30 dias para apresentar as razões para a eventual inexecução.

Tramitação da LOA em 2024

Por conta da sua complexidade e importância, a LOA tem um sistema próprio de tramitação. O projeto precisa ser apresentado até o primeiro dia útil de outubro do ano anterior à vigência, e tem um prazo de cerca de dois meses para encerrar sua tramitação no Legislativo, conforme previsto na Constituição Estadual. 

A tramitação da LOA ocorre na Comissão de Finanças, onde a relatoria é dividida entre todos os titulares do colegiado. A mesma divisão ocorre com a revisão do Plano Plurianual (PPA). 

A consolidação desses relatórios parciais é feita em um parecer final, tanto para a LOA como para a revisão do PPA. Depois, a matéria é votada em turno único no Plenário pelo conjunto dos deputados.  

A elaboração desse relatório final do orçamento habitualmente é feita pela presidência da Comissão de Finanças. Na LOA de 2025, a responsável foi a deputada Débora Almeida (PSDB), que comanda o grupo parlamentar. 

Além do valor já reservado pela Constituição de Pernambuco para as emendas individuais, os parlamentares podem apresentar emendas a qualquer item do orçamento, alterando os valores apresentados  pelo Poder Executivo. Mas, para isso, é necessário apontar o item do orçamento que será cortado – e esse remanejamento não pode inviabilizar uma política pública aprovada no PPA e na  Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 

A verificação se o remanejamento de valores é condizente com essas regras é feita pela Comissão de Finanças. 

Esse tipo de emenda pode ser utilizado pelos deputados responsáveis pelos relatórios parciais. As alterações precisam ser referendadas pelo conjunto do colegiado – algo que ocorreu na votação da LOA de 2024. Já para 2025, a Comissão de Finanças rejeitou mudanças na distribuição orçamentária propostas por deputados da oposição, e foi referendada, depois, pelo plenário. 

Alterações no decorrer do ano

A LOA estabelece previsões para  receitas e limites para as despesas. Mas pode ocorrer, por exemplo, de o valor arrecadado em impostos ser menor ou maior do que o previsto. Ou pode surgir uma necessidade emergencial para gastos públicos, como um desastre climático ou uma pandemia, por exemplo. 

Para estes casos que não foram previstos no orçamento aprovado pelo Legislativo, podem ser utilizados os chamados créditos suplementares, para aumentar ou realocar dotações orçamentárias. 

As leis orçamentárias determinam, a cada ano, o limite máximo para que as mudanças citadas acima possam ser feitas através de decretos do Poder Executivo. 

Na lei de 2025, esse limite é de 20% do valor total do orçamento, ou seja, R$ 11,3 bilhões. 

Acima desse limite, o Governo só pode aprovar créditos suplementares enviando um projeto de lei para o Legislativo. Outro limite previsto é o de decretos para operações de crédito da dívida fundada. Este limite está abaixo de R$ 3,475 bilhões na legislação para este ano.  

LOA, LDO e PPA: entenda as diferenças

Anteriormente à LOA, foi aprovada no dia 28 de agosto a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2025.  A LDO define os critérios para elaboração e execução do orçamento público e o valor geral  previsto para receitas e despesas do ano seguinte. 

Já a Lei Orçamentária Anual (LOA), podemos dizer, é o orçamento propriamente dito: o texto legal em que fica definido em que exatamente o Governo pode gastar. Toda despesa pública precisa estar prevista, anteriormente, na LOA. 

Com isso, é na LOA que podemos saber o quanto estará disponível para cada setor do Estado. Ou, para usar o jargão técnico da área, é na LOA que aparece a dotação orçamentária para cada unidade do orçamento estadual.  

A lei precisa especificar a fonte de recursos, a secretaria ou outra entidade pública estadual que irá receber o valor, e o programa e a ação a qual será destinado. 

Mas isso quer dizer que o valor definido na Lei Orçamentária Anual irá cair automaticamente nas contas bancárias de cada secretaria? Não exatamente. 

Haverá uma outra fase, em que o dinheiro efetivamente “cai na conta”, chamada de execução orçamentária. 

De acordo com o Glossário de Termos Orçamentários do Congresso Nacional, é o momento da utilização dos créditos previstos no orçamento visando a realização das ações atribuídas às unidades orçamentárias. Os critérios para a execução orçamentária são definidos na própria LOA. 

Já o Plano Plurianual (PPA) representa o planejamento orçamentário do Estado ao longo de quatro anos. Nele constam, também, os eixos dos programas governamentais que serão implementados no período. 

A cada ano, o Poder Executivo também envia um projeto para revisar o PPA, incorporando possíveis mudanças feitas na LDO e LOA para o ano seguinte. 

Uma das revisões aprovadas para 2025 foi a criação de um novo programa no PPA, denominado “Melhoria da Infraestrutura Urbana”. Com isso, ações presentes nas leis orçamentárias visando os sistemas físicos e serviços essenciais em áreas urbanas ficam agrupadas nessa nova classificação.