Parecer 2945/2020
Texto Completo
TRAMITAÇÃO EM CONJUNTO DO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1095/2020, DE AUTORIA DA DEPUTADA SIMONE SANTANA, E DO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1100/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO JOAQUIM LIRA
PROPOSIÇÕES QUE DISPÕEM SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE USO DE MÁSCARAS EM ESPAÇOS PÚBLICOS E EM COMÉRCIOS DE TODOS OS GÊNEROS, COMO MEDIDA DE ENFRENTAMENTO À DISSEMINAÇÃO DO NOVO CORONAVÍRUS, CAUSADOR DA COVID-19, NA FORMA QUE INDICA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. MATÉRIA INSERTA NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE À UNIÃO, AOS ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL PARA DISPOR SOBRE ASSUNTOS DE PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE (ART. 24, INCISO XII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIADE. AUSÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PELA APROVAÇÃO NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO.
1. RELATÓRIO
É submetido a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária (PLO) nº 1095/2020, de autoria da Deputada Simone Santana, que busca obrigar a entrada de pessoas com o uso de máscaras em estabelecimentos comerciais que estão prestando serviços indispensáveis, como supermercados, hipermercados, bancos e afins, durante o período de pandemias.
No mesmo sentido, verifica-se a existência do Projeto de Lei Ordinária nº 1100/2020, de autoria do Deputado Joaquim Lira, que dispõe, justamente, sobre a obrigatoriedade de uso de máscaras em espaços públicos, como medida de enfretamento ao coronavírus, causador do covid-19.
Diante da semelhança de objetos entre o PLO nº 1095/2020, de autoria do Deputado Simone Santana, e o PLO 1100/2020, de autoria do Deputado Joaquim Lira, submetem-se as proposições à tramitação conjunta, em observância ao disposto nos arts. 232 e seguintes do Regimento Interno deste Poder Legislativo. Vejamos os dispositivos:
“Art. 232. Estando em curso mais de uma proposição da mesma espécie para regular matéria idêntica ou correlata, a tramitação poderá ser conjunta, por deliberação da Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, cabendo recurso ao Plenário, no prazo de cinco Reuniões Ordinárias Plenárias.
Parágrafo único. A tramitação conjunta só será possível antes de a matéria ser incluída na Ordem do Dia.”
“Art. 233. Na tramitação conjunta, serão observadas as seguintes normas:
I - terá precedência a proposição mais antiga;
II - o regime especial de tramitação conjunta estender-se-á às emendas, subemendas e substitutivos;
III - as proposições serão incluídas conjuntamente na Ordem do Dia.
Os Projetos em referência tramitam nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 223, III, Regimento Interno).
É o relatório.
2. PARECER DO RELATOR
Cabe à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, nos termos do art. 94, I, do Regimento Interno desta Casa, manifestar-se sobre a constitucionalidade, legalidade e juridicidade das matérias submetidas à sua apreciação.
A proposição em análise encontra guarida no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa, uma vez que o deputado estadual detém competência para propor projetos de lei ordinária.
A matéria a ser regulamentada pelos presentes projetos consta do rol de matérias da competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal, prevista pela Constituição Federal (CF/88):
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
No entanto, pelo grau de interferência que os projetos causam na vida das pessoas, imprescindível fazer a análise deles à luz do Princípio da Proporcionalidade/Razoabilidade, analisando os enunciados normativos por eles trazidos sob a perspectiva de cada um dos subprincípios do Princípio da Proporcionalidade.
Antes, porém, de adentrar nesta análise, é de bom alvitre colacionar algumas lições do Ministro do STF Luís Roberto Barroso, na 7ª edição do seu “Curso de Direito Constitucional Contemporâneo : Os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo”. Vejamos algumas considerações feitas pelo autor:
“Como delineado acima, consiste ele em um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e administrativa. Trata-se de um parâmetro de avaliação dos atos do Poder Público para aferir se eles estão informados pelo valor superior inerente a todo ordenamento jurídico: a justiça. [...]
Ao produzir normas jurídicas, o Estado normalmente atuará em face de circunstâncias concretas, e se destinará à realização de determinados fins a serem atingidos pelo emprego de dados meios. Assim, são fatores invariavelmente presentes em toda ação relevante para a criação do direito: os motivos (circunstâncias de fato), os fins e os meios. Além disto, hão de se levar também em conta os valores fundamentais da organização estatal, explícitos ou implícitos, como a ordem, a segurança, a paz, a solidariedade; em última análise, a justiça. A razoabilidade é, precisamente, a adequação de sentido que deve haver entre tais elementos.
Como foi mencionado, na tentativa de dar mais substância ao princípio, a doutrina alemã o decompôs em três subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Estes são os elementos da razoabilidade do ato, por vezes referida como razoabilidade interna, que diz respeito à existência de uma relação racional e proporcional entre os motivos, meios e fins a ele subjacentes. [...]
Além da adequação entre o meio empregado e o fim perseguido – isto é, a idoneidade da medida para produzir o resultado visado –, a ideia de razoabilidade compõe-se ainda de mais dois elementos.
De um lado, a necessidade ou exigibilidade da medida, que impõe verificar a inexistência de meio menos gravoso para a consecução dos fins visados. S endo possível conter certo dano ambiental por meio da instalação de um filtro próprio numa fábrica, será ilegítimo, por irrazoável, interditar o estabelecimento e paralisar a produção, esvaziando a liberdade econômica do agente. Nesse caso, a razoabilidade se expressa através do princípio de vedação do excesso.
Por fim, a razoabilidade deve embutir, ainda, a ideia de proporcionalidade em sentido estrito, consistente na ponderação entre o ônus imposto e o benefício trazido, para constatar se a medida é legítima. S e o Poder Público, por exemplo, eletrificar certo monumento de modo a que um adolescente sofra uma descarga elétrica que o incapacite ou mate quando for pichá-lo, a absoluta falta de proporcionalidade entre o bem jurídico protegido – o patrimônio público – e o bem jurídico sacrificado – a vida – torna inválida a providência.”
Destarte, tais inovações são adequadas - subprincípio da adequação -, aptas a alcançar o fim pretendido, qual seja a contenção da disseminação do vírus. Há, de fato, compatibilidade entre o fim pretendido e os meios utilizados, haja vista a obrigatoriedade do uso de máscaras em ambientes públicos e estabelecimentos comerciais ser um artifício viável para atingir o objetivo principal de diminuir a proliferação da doença.
Em relação ao subprincípio da necessidade, que determina a avaliação da inexistência de meio menos gravosos para alcançar os fins almejados, entendemos estar também tal subprincípio observado. O meio proposto apresenta um baixo custo financeiro para os particulares – pequeno valor comercial de tais máscaras, além da possibilidade da mesma ser feita até mesmo de forma caseira – e é menos drástico do que outras medidas que poderiam ser aventadas.
Por fim, devemos analisar o subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, a valoração quanto à viabilidade da restrição de um direito em prol de outro. Entendemos que tal subprincípio também é respeitado nos enunciados normativos propostos, visto que os objetivos almejados por tal medida justificam o sacrifício do bem jurídico da liberdade de se circular sem as máscaras nos ambientes tratados nos PL’s. Firmamos entendimento de que os ganhos e a tutela de bens jurídicos tão relevantes como a saúde e a vida da população pernambucana justificam o sacrifício de se obrigar o uso da máscaras nos casos especificados.
Importante também salientar que em tempos de normalidade, por óbvio tais proposições iriam de encontro ao que preceitua o princípio destrinchado nas palavras do Ministro Barroso e em nossa análise acima realizada. No entanto, indissociável a análise da proposta à luz da infeliz realidade por nós experimentada nos últimos meses, de forma que a presunção de proporcionalidade passa a militar justamente em favor da aprovação dos projetos.
Outrossim, cabe o destaque de que, na linha do que decidiu o STF, de que os entes subnacionais tem competência para determinar ações que julguem pertinentes para o combate à pandemia, diversos Estados-Membros editaram legislações em sentido semelhante. Podemos citar a Lei Distrital nº 6.552/20, a Lei nº 20.198/20 do Estado do Paraná, bem como a Lei nº 14.261, de 29 de abril de 2020 do Estado da Bahia.
No entanto, faz-se necessária a apresentação de Substitutivo para compilar os enunciados trazidos por ambos projetos. Apresentamos, pois, o seguinte Substitutivo:
SUBSTITUTIVO Nº /2020
AOS PROJETOS DE LEI ORDINÁRIA Nº 1095/2020 e 1100/2020
Altera integralmente a redação dos Projetos de Lei Ordinária nº 1095/2020 e 1100/2020, de autoria dos Deputados Simone Santana e Joaquim Lira, respectivamente.
Artigo Único. Os Projetos de Lei Ordinária nº 1095/2020 e 1100/2020 passam a ter a seguinte redação:
“Dispõe, no âmbito do Estado de Pernambuco, sobre a obrigatoriedade do uso de máscaras nos espaços que indica durante o período da pandemia causada pelo Covid-19, e dá outras providências.”.
Art. 1º É obrigatória no Estado de Pernambuco a utilização de máscaras de proteção em espaços públicos enquanto durar o “Estado de Calamidade Pública”, decretado através do Decreto do Poder Executivo Estadual nº 48.833, de 20 de março de 2020.
§ 1º Para os fins do disposto no caput deste artigo, devem se adequar ao uso obrigatório de máscaras todo cidadão que transita em locais públicos.
§ 2º Considera-se espaços públicos os lugares abertos ao público ou de uso coletivo, tais como:
I - vias públicas;
II - parques e praças;
III - pontos de ônibus, terminais de transporte coletivo, rodoviárias, portos e aeroportos;
IV - veículos de transporte coletivo, de táxi e transporte por aplicativos;
V – repartições públicas;
VI – estabelecimentos comerciais, industriais, bancários, empresas prestadoras de serviços e quaisquer estabelecimentos congêneres;
VII – outros locais em possa haver aglomeração de pessoas.
Art. 2º Os estabelecimentos, públicos ou privados, que estiverem em funcionamento durante o período da pandemia causada pelo Covid-19 devem proibir a entrada em seu recinto de pessoas, sejam clientes ou funcionários, que não estiverem utilizando máscaras, sejam elas caseiras ou profissionais, enquanto durar o “Estado de Calamidade Pública”, decretado através do Decreto do Poder Executivo Estadual nº 48.833, de 20 de março de 2020.
Parágrafo único. Caso os responsáveis pelos estabelecimentos detectem que há no recinto pessoas sem o uso da máscara, devem adotar as medidas cabíveis para que a pessoa faça o uso desta ou seja retirada do estabelecimento, inclusive, caso necessário, com o acionamento de força policial.
Art. 3º O descumprimento ao disposto no art. 1º desta Lei acarretará em multa, na forma definida em regulamento pelo Governo do Estado de Pernambuco.
Art. 4º O descumprimento ao disposto no art. 2º desta Lei sujeitará o estabelecimento privado infrator às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras previstas na legislação vigente:
I - advertência, quando da primeira autuação de infração; ou,
II - multa, a ser fixada entre R$ 1.000,00 (mil reais) e R$ 100.000,00 (cem mil reais), considerados o porte do empreendimento e as circunstâncias da infração.
§ 1º Em caso de reincidência, o valor da penalidade de multa será aplicado em dobro.
Art. 5º As autoridades competentes devem apurar o eventual enquadramento das condutas praticadas em desconformidade com as determinações desta Lei como crimes de infração de medida sanitária preventiva.
Art. 6º Os recursos oriundos das penalidades supracitadas serão, preferencialmente, destinados às ações de combate ao novo coronavírus, causador da COVID-19.
Art. 7° Caberá ao Poder Executivo a edição de normas complementares visando disciplinar o quanto previsto nesta Lei.
Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
Assim, opino pela aprovação dos Projetos de Lei Ordinária nº 1095/2020 e 1100/2020, de iniciativa, respectivamente, da Deputada Simone Santana e do Deputado Joaquim Lira, nos termos do Substitutivo acima apresentado.
É o Parecer do Relator.
3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação dos Projetos de Lei Ordinária nº 1095/2020 e 1100/2020, de iniciativa, respectivamente, da Deputada Simone Santana e do Deputado Joaquim Lira, nos termos do Substitutivo deste Colegiado.
Histórico