Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

Art. 1º A Constituição do Estado de Pernambuco passa a vigorar com o seguinte acréscimo:

“Art. 81-A. No âmbito dos Municípios, bem como de suas autarquias e fundações públicas, o assessoramento e a consultoria jurídica, bem como a representação judicial e extrajudicial, serão realizados através da Procuradoria-Geral do Município. (AC)

§ 1º As atribuições da Procuradoria-Geral do Município poderão ser exercidas, isolada ou concomitantemente, através da instituição de quadro de pessoal composto por procuradores em cargos permanentes efetivos ou da contratação de advogados ou sociedades de advogados. (AC)

§ 2º No caso de opção pela instituição de quadro de pessoal permanente serão observadas as seguintes regras: (AC)

I - os procuradores municipais serão organizados em carreira, cujo ingresso dependerá de aprovação em concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases; (AC)

II – a Procuradoria-Geral do Município terá por chefe o Procurador-Geral do Município, cuja forma e requisitos de investidura serão definidos em lei municipal. (AC)

§ 3º As Câmaras Municipais poderão instituir Procuradorias Legislativas, nos moldes previstos no § 1º, para o desempenho das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem como para a representação judicial e extrajudicial. (AC)

§ 4º A representação judicial da Câmara Municipal pela Procuradoria Legislativa ocorrerá nos casos em que seja necessário praticar em juízo, em nome próprio, atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes e órgãos constitucionais.”. (AC)

     Art. 2º Esta Emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

          Essa Emenda Constitucional é fruto de ampla discussão com os diversos setores interessados, desde prefeitos e administradores públicos municipais a legisladores, passando pelos advogados municipalistas, em especial a Associação Municipalista de Pernambuco (AMPE), e a Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional Pernambuco, e sua Comissão de Direito Municipal.

            Há uma situação concreta de ausência de regulamentação expressa da questão pela Constituição da República, que estipula a obrigatoriedade da criação da Advocacia Geral da União no plano federal e das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal nos planos estadual e distrital, sem, no entanto, fazê-lo em relação aos Municípios.

            A priori, considerado o princípio constitucional da autonomia municipal como regra e a sua mitigação como exceção, caberia, portanto, aos Municípios a regulamentação da questão, inclusive a opção político-administrativa de constituir uma procuradoria municipal nos mesmos moldes das estaduais, com procuradores concursados, efetivos e do quadro permanente de servidores públicos do Município, ou, alternativamente, terceirizar essa atividade, contratando escritórios de advocacia especializados para prestarem os serviços de assistência, assessoramento, consultoria jurídica e de representação judicial e extrajudicial do Município.

            Contudo, aquilo que deveria ser uma percepção pacificada, em verdade não o é. O entendimento de alguns membros de tribunais de contas, a exemplo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, e do Ministério Público, a exemplo do Ministério Público do Estado da Paraíba, além de algumas associações de procuradores municipais, é de que os artigos 131 e 132 da Constituição de 1988, expressamente dirigidos somente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, seriam dirigidos igualmente aos Municípios, sendo obrigatório a todos eles a criação de procuradorias municipais com procuradores/advogados efetivos e permanentes, na condição de servidores públicos, com as garantias e vedações inerentes ao exercício do cargo, estruturação em carreira, etc.

            Embora a situação ideal fosse a de que, de fato, todos os Municípios tivessem estrutura financeira, patrimonial e administrativa para comportar procuradorias com quadro permanente de servidores públicos, tal não ocorre no mundo dos fatos. A disparidade entre os 5.570 Municípios brasileiros é muito grande, se considerarmos, por exemplo, megalópoles como Rio de Janeiro e São Paulo, e Municípios como Tanque do Piauí, no Estado do Piauí, com uma população de 2.917 habitantes. Pernambuco não foge à regra, se considerarmos que 46,3% da população está concentrada em 10 Municípios (Recife, Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Vitória de Santo Antão, Caruaru, Garanhuns e Petrolina). Como estabelecer que todos os Municípios tenham procuradorias nos mesmos moldes institucionais, tendo em vista a aplicação das mesmas regras a Municípios como Recife (1.637.834 habitantes) e Jaboatão dos Guararapes (697.636 habitantes), os dois maiores em termos populacionais, e a Municípios com menos de 5 mil pessoas, como Ingazeira (4.554 habitantes) e Itacuruba (4.869 habitantes)?[1]

            Tendo em vista esses dados da realidade, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 deixou de tratar especificamente dos Municípios, permitindo que estes, em sua autonomia constitucionalmente assegurada, deliberem sobre a opção mais adequada que o Município comporta.

            Ocorre que decisões como a do TCE/RJ e recomendações como a do MPPB têm tornado mais difícil a administração de prefeitos de Municípios sem condições concretas de estruturarem procuradorias nos moldes dos arts. 131 e 132 da Constituição da República, bem como a atuação profissional de advogados contratados por esses Municípios, que se veem por vezes acusados de improbidade administrativa ou mesmo de crimes, quando nada mais estão fazendo do que tentando administrar seu Município (caso do prefeito), inclusive com o objetivo de cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal, que, em seu art. 19, III, não permite que o Município tenha dispêndio financeiro superior a 60% do orçamento com a despesa total com pessoal. Ou, tentando exercer seu ofício profissional, buscando as melhores soluções para os problemas jurídicos do Município (caso dos advogados contratados) que, lembre-se, têm inúmeras restrições legais quanto à publicidade de seus serviços e à concorrência em licitações, por exemplo, ante a expressa proibição legal no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil e em seu Código de Ética e Disciplina de propaganda em moldes comerciais, mercantilização da profissão e aviltamento de honorários profissionais. Chegaram mesmo alguns profissionais a serem condenados por tais atos, sendo tais condenações, contudo, por ora, rechaçadas em diversos julgamentos no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal.

            Na verdade, é pouco razoável submeter administradores públicos e advogados a acusações de improbidade administrativa ou de crimes simplesmente por tentarem de boa-fé cumprir a lei ou exercerem seus afazeres profissionais, ainda mais com uma interpretação desarrazoada da Constituição da República e das leis que, por mais bem intencionada que possa ser, não guarda consonância com a realidade da disparidade existente entre os Municípios, nem com a mais abalizada visão jurídica sobre a temática. Aliás, a percepção defendida pelos parlamentares que subscrevem a presente Proposta é a mesma da maior parte dos grandes especialistas e estudiosos da matéria, incluindo alguns integrantes do Supremo Tribunal Federal, como os Ministros Ricardo Lewandowski, Roberto Barroso e o atual Presidente da Corte, o Min. Dias Toffoli.

          A AMPE, por sua vez, dirigiu uma consulta ao Professor Bruno Galindo, renomado constitucionalista da tradicional e quase bicentenária Faculdade de Direito do Recife (Universidade Federal de Pernambuco), que, em estudo de sua lavra, entende da mesma maneira e, ante a situação concreta, faz recomendação à Assembleia Legislativa enquanto poder constituinte derivado decorrente de que regulamente a questão no plano da Constituição do Estado para evitar as disparidades interpretativas ante a aparente anomia existente sobre a temática. Segundo o estudo,

A regulamentação da matéria pelas Constituições estaduais e leis municipais a partir do silêncio textual da Constituição da República em relação à advocacia pública municipal é, não somente possível, como recomendável, ante a existência concreta de equivocidades interpretativas como as demonstradas no corpo deste Parecer. Se o Constituinte derivado decorrente estadual e o legislador municipal tratam da matéria que é, sem sombra de dúvida, de sua competência, estão realizando uma interpretação que se aproxima da interpretação autêntica da Constituição da República e deixando esclarecido no âmbito do Estado e do Município qual o tratamento legislativo do tema. Permite maior segurança jurídica aos atores institucionais envolvidos quanto à legalidade de sua atuação e demonstra conformidade e sintonia com a perspectiva hermenêutico-constitucional mais abalizada e consistente acerca da matéria, como demonstrado na fundamentação exposta.[2]

            O art. 81-A, cujo acréscimo à Constituição do Estado a presente Proposição pretende, estabelece, com clareza inequívoca, que, seguindo o regramento da Constituição da República, bem como o da Carta Estadual de 1989, os Municípios podem estruturar suas procuradorias com cargos permanentes à semelhança das existentes nos Estados, Distrito Federal e União, mas somente podem fazê-lo através de concurso público de provas e títulos.

          Por sua vez, a Proposta de Emenda à Constituição estabelece de modo inequívoco que depende de deliberação político-administrativa do próprio Município, no exercício de sua autonomia assegurada pela Carta da República, a instituição da referida procuradoria nos mesmos moldes da União, dos Estados e do Distrito Federal, ou, alternativamente, mediante a contratação de advogados ou sociedades de advogados especializados nas temáticas do Direito Municipal, quando isso atender ao melhor interesse do Município. Nesse caso, ficará evidenciada a legalidade dos atos do administrador municipal e dos advogados prestadores de tais serviços, bem como sua boa-fé, descaracterizando interpretação no sentido de que esses atos seriam ímprobos ou mesmo criminosos, e permitindo a prefeitos e advogados exercerem suas funções a contento, uma vez mais no melhor interesse do Município.

          Desse modo, apresentamos a presente Proposta de Emenda à Constituição, contando, desde já, com sua aprovação, certos de que ela resultará em fortalecimento da advocacia pública municipal, solucionando a controvérsia existente sobre a legalidade e constitucionalidade dos atos aludidos e, principalmente, contribuirá para atender ao interesse público que permeia a matéria.

          Pelo exposto, esperamos contar com o apoio de nossos ilustres pares para a aprovação da presente iniciativa.

[1] Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), disponíveis em https://g1.globo.com/pe/pernambuco/noticia/2018/08/29/dez-cidades-concentram-463-da-populacao-de-pernambuco-aponta-ibge.ghtml, acesso: 25/11/2018.

[2] GALINDO, Bruno: Parecer: A Advocacia Pública Municipal em uma Leitura Hermenêutica Constitucional Crítico-Estruturante, pp. 31-32, 2018.