Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1167/2017
AUTORIA: DEPUTADO ODACY AMORIM
EMENTA: PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI A POLÍTICA ESTADUAL DE ABATE HUMANITÁRIO DE
ANIMAIS EM PERNAMBUCO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. MATÉRIA INSERTA NA ESFERA DE
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA
DISPOR SOBRE “FLORESTAS, CAÇA, PESCA, FAUNA, CONSERVAÇÃO DA NATUREZA, DEFESA
DO SOLO E DOS RECURSOS NATURAIS, PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONTROLE DA
POLUIÇÃO” (ART. 24, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). VIABILIDADE DA INICIATIVA
PARLAMENTAR. PROPOSIÇÃO QUE NÃO POSSUI NATUREZA DE POLÍTICA PÚBLICA.
INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO
SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.
1. RELATÓRIO
Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e
emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 1167/2017, de autoria do
Deputado Odacy Amorim, que institui a Política Estadual de Abate Humanitário de
Animais em Pernambuco e dá outras providências.

Em síntese, a proposição introduz regras e diretrizes para que indústrias de
abate e estabelecimentos congêneres utilizem métodos humanitários de
insensibilização dos animais para abate.

O Projeto de Lei em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime
ordinário (Art. 223, III, Regimento Interno).

É o relatório.


2. PARECER DO RELATOR
A proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art.
194, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

A matéria objeto do Projeto de Lei nº 1167/2017 encontra-se inserta na esfera
de competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito
Federal, conforme estabelece o art. 24, inciso VI, da Constituição Federal, in
verbis:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:

[...]

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;”

Além disso, não se vislumbra óbice à iniciativa parlamentar, uma vez que a
proposição não se enquadra nas hipóteses de competência privativa do Governador
do Estado, previstas no art. 19, § 1º, da Constituição do Estado de Pernambuco.

Cumpre registrar que, embora o Projeto de Lei nº 1167/2017 tenha sido elaborado
sob a forma de política estadual, não se trata, propriamente, de proposição com
tal natureza.

Entende-se por “política governamental” um conjunto de ações ou atividades
genéricas, desenvolvidas ou coordenadas pelo Estado com o intuito de assegurar
direitos fundamentais da coletividade. Na hipótese ora analisada, contudo, a
proposição limita-se a impor comandos a destinatários específicos (matadouros,
matadouros-frigoríficos e abatedouros), sem envolver a participação direta do
aparelho estatal na condução de um programa ou política. Assim, necessário
promover as devidas alterações no Projeto de Lei nº 1167/2017 a fim de retirar
menções a eventual formulação de política pública.

Por outro lado, no que tange ao conteúdo do Projeto de Lei nº 1167/2017,
constata-se que seu teor foi inspirado no texto da Instrução Normativa nº 3, de
17 de janeiro de 2000, do Secretário de Defesa Agropecuária do Ministério da
Agricultura e Abastecimento (MAPS), bem como no Projeto de Lei nº 4.618/2016,
em trâmite perante a Câmara dos Deputados.

Nesse contexto, muitas disposições possuem caráter estritamente técnico,
especialmente aquelas que tratam dos métodos de insensibilização dos animais
(arts. 9º a 13º). No entanto, a opção pelo tratamento excessivamente detalhado
não se mostra adequada. Em verdade, a lei deve veicular comandos genéricos e
abstratos, cabendo à normatização infralegal conferir as especificidades que
nortearão sua aplicação pelos destinatários da norma.

Trata-se da chamada “deslegalização”, isto é, a transferência da função
normativa do Poder Legislativo para outras sedes normativas. A propósito do
assunto, oportuno transcrever a lição de Carvalho Filho:

Modernamente, contudo em virtude da crescente complexidade das atividades
técnicas da Administração, passou a aceitar-se nos sistemas normativos,
originariamente na França, o fenômeno da deslegalização, pelo qual a
competência para regular certas matérias se transfere da lei (ou ato análogo)
para outras fontes normativas pro autorização do próprio legislador: a
normatização sai do domínio da lei (domaine de la loi) para o domínio de ato
regulamentar (domine de l’ordonnance). O fundamento não é difícil de conceber:
incapaz de criar a regulamentação sobre algumas matérias de alta complexidade
técnica, o próprio Legislativo delega ao órgão ou à pessoa administrativa a
função específica de instituí-la, valendo-se dos especialistas e técnicos que
melhor podem dispor sobre tais assuntos. (Carvalho Filho, José dos Santos.
Manual de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.)

No mesmo sentido, o Min. Luiz Fux, do Supremo Tribunal Federal, teceu
considerações acerca do papel da lei e das atribuições dos Poderes Legislativo
e Executivo no exercício da função técnico-normativa:

Como ressalta a doutrina, a evolução das relações sociais no último quarto do
Século XX revelou a chamada “crise da Lei”. Tal fenômeno se caracteriza, dentre
outros aspectos, pela manifesta incapacidade de o Poder Legislativo acompanhar
tempestivamente a mudança e a complexidade que atingiram os mais variados
domínios do direito. Por conta disso, muitas vezes apela o Legislador para a
previsão de princípios e de regras contendo conceitos jurídicos indeterminados,
de modo a deferir substancial parcela de poder decisório ao aplicador diante do
caso concreto. Este fenômeno tem conduzido, em variados campos do direito
público, à atuação de entidades reguladoras independentes, cuja aptidão técnica
lhes permite desenvolver o conteúdo das regras gerais e abstratas editadas pelo
Legislativo com atenção às particularidades e especificidades do domínio
regulado, com a possibilidade de resposta ágil diante da evolução da matéria
provocada por novos desafios tecnológicos.

Em outras palavras, a crise da Lei tem conduzido ao reconhecimento de um espaço
normativo virtuoso do Poder Executivo, que passa a dialogar com o Poder
Legislativo no desenvolvimento das políticas públicas setoriais, e cujas
maiores vantagens residem (i) no conhecimento técnico inerente à burocracia
administrativa e (ii) na possibilidade de pronta resposta aos novos desafios
não previstos, mormente quando comparado com as formalidades que cercam o
devido processo legislativo previsto na Constituição Federal (BAPTISTA,
Patrícia. Transformações do direito administrativo, Rio de Janeiro: Ed.
Renovar, 2003, p. 88-103; e BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito
administrativo direitos fundamentais, democracia e constitucionalização, rio de
Janeiro: Ed. Renovar, 2006, p. 125-137). Se, por certo, não se pode mais
ignorar a possibilidade de que o Legislador habilite formalmente o Executivo a
desenvolver o conteúdo normativo da Lei, nem por isso deve-se rejeitar qualquer
perspectiva crítica do fenômeno à luz do princípio democrático. É que, como
ressalta a doutrina, a habilitação do Executivo não pode configurar renúncia do
Poder Legislativo quanto à sua competência para expressar a vontade geral do
povo, devendo, ao contrário, ser fixada invariavelmente acompanhada de
standards de conteúdo, de diretrizes políticas que limitem a atuação da
Administração Pública a fim de que a norma habilitante não corresponda a um
“cheque em branco”.

[...]

No direito administrativo, esta Suprema Corte igualmente reconheceu a
possibilidade de que as agências reguladoras editassem atos normativos
secundários observando os parâmetros substanciais da lei de regência, na linha
do leading case proferido com relação à Lei da ANATEL (ADI 1668 MC, Relator(a):
Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 20/08/1998, DJ 16-04-2004
PP-00052 EMENT VOL -02147-01 PP00127).

A regulamentação técnica pelos órgãos competentes possui vantagens relevantes:
a) evita que a lei se torne muito prolixa ou, pior, que esta não faça a
abordagem adequada sobre o assunto; b) obriga que os destinatários das normas
observem regras estabelecidas por entidades com amplo conhecimento técnico
sobre a matéria, evitando questionamentos da lei estadual por possíveis
atecnias; c) permite uma maior agilidade na atualização das normas, pois os
regramentos técnicos infralegais submetem-se a um procedimento mais célere de
aprovação.

Dessa forma, revela-se pertinente a retirada dos dispositivos estritamente
técnicos, limitando-se o projeto de lei a definir normas gerais e diretrizes
que permitirão, inclusive, eventual suplementação pelos órgãos técnicos
competentes. A fim de promover as adequações necessárias, proponho a aprovação
do seguinte substitutivo:

SUBSTITUTIVO Nº ___/2017 AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1167/2017

Ementa: Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 1167/2017.

Artigo Único. O Projeto de Lei Ordinária nº 1167/2017 passa a ter a seguinte
redação:

“Ementa: Estabelece normas e diretrizes para o abate humanitário de animais no
âmbito do Estado de Pernambuco, e dá outras providências.


CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º Esta Lei estabelece normas e diretrizes para o abate humanitário de
animais nos matadouros, matadouros-frigoríficos e abatedouros localizados no
Estado de Pernambuco.

Art. 2º Para os efeitos desta Lei são adotados os seguintes conceitos:

I - abate humanitário: conjunto de procedimentos técnicos e científicos que
garantem o bem estar dos animais desde o embarque na propriedade rural até a
operação de sangria no abatedouro;

II - animais ou animais de abate: os mamíferos (bovídeos, equídeos, suínos,
ovinos, caprinos e coelhos), as aves domésticas e os animais silvestres criados
em cativeiro e abatidos em estabelecimentos sob inspeção dos órgãos oficiais;

III - manejo: conjunto de operações desde a chegada dos animais ao
estabelecimento até a contenção para insensibilização;

IV - contenção: aplicação de determinado meio físico ou de qualquer processo
destinado a limitar movimentos do animal;

V - insensibilização ou atordoamento: processo aplicado ao animal para
proporcionar um estado de insensibilidade, mantendo as funções vitais até a
sangria;

VI - insensibilidade: estado de incapacidade do animal para responder a
estímulos externos; e

VII - abate: morte do animal por sangria.

Art. 3º Os matadouros, matadouros-frigoríficos e abatedouros ficam obrigados a
estabelecer, padronizar e modernizar procedimentos de manejo e de abate que não
submetam os animais a dor, excitação ou sofrimento.

Parágrafo único. É proibido espancar os animais ou erguê-los pelas patas,
chifres, orelhas ou cauda de forma que ocasione dor ou sofrimento
desnecessário.

CAPITULO II
DAS INSTALAÇÕES E EQUIPAMENTOS

Art. 4º Os matadouros, matadouros-frigoríficos e abatedouros deverão dispor de
instalações e equipamentos apropriados para o desembarque de animais dos meios
de transporte.

Art. 5º Os bretes e corredores serão concebidos e estruturados de modo a
reduzir os riscos de ferimentos e estresse.

Art. 6º Os animais mantidos nos currais, pocilgas ou apriscos terão livre
acesso a água limpa e abundante.

Parágrafo único. Os animais mantidos por mais de 24 (vinte e quatro) horas
serão alimentados em quantidades moderadas e em intervalos adequados.

Art. 7º É obrigatório o uso de pisos antiderrapantes e de rampas pouco
inclinadas nos locais de abate de suínos e bovinos.

CAPÍTULO III
DOS PROCEDIMENTOS DE MANEJO

Art. 8º Os animais serão descarregados logo após a chegada ao estabelecimento
de abate.

§ 1º Se for inevitável a espera, os animais permanecerão protegidos contra
condições climáticas adversas.

§ 2º Os animais acidentados ou em estado de sofrimento na chegada ao
estabelecimento de abate serão submetidos à matança de emergência.

Art. 9º A condução dos animais será realizada com instrumentos que não
provoquem dores, lesões ou excitação aos animais.

Parágrafo único. Os dispositivos produtores de descargas elétricas serão
utilizados nos animais que se recusem mover, em caráter excepcional e por tempo
reduzido.

Art. 10. Os animais que corram o risco de se ferirem mutuamente, devido a sua
espécie, sexo, idade ou origem, serão mantidos em locais separados.

Parágrafo único. É proibido o reagrupamento ou mistura de lotes animais de
origens diferentes que apresentarem acentuada natureza gregária.

CAPÍTULO IV
DA CONTENÇÃO E INSENSIBILIZAÇÃO

Art. 11. Os animais serão imediatamente conduzidos ao equipamento de
insensibilização após a contenção, que obedecerá ao disposto na regulamentação
de abate de cada espécie animal.

Art. 12. Os animais não serão colocados no recinto de insensibilização se o
responsável não puder realizar operação imediatamente.

Art. 13. Os métodos de insensibilização para o abate humanitário dos animais
classificam-se em:

I - mecânico: percussivo penetrativo e percussivo não penetrativo;

II - elétrico; e

III - exposição à atmosfera controlada.

§ 1º Os métodos de insensibilização permitidos obedecerão aos procedimentos
descritos em normas emitidas pelos órgãos técnicos competentes.

§ 2º Admite-se a adoção de outros métodos de insensibilização, após aprovação
dos órgãos técnicos competentes.

CAPÍTULO V
DA SANGRIA

Art. 14. A operação de sangria será iniciada logo após a insensibilização de
modo a provocar o rápido e mais completo escoamento do sangue.

CAPÍTULO VI
DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 15. O descumprimento ao disposto nesta Lei sujeitará o estabelecimento às
seguintes penalidades, sem prejuízo de outras previstas na legislação vigente:

I - advertência, quando da primeira autuação de infração; ou

II - multa, a ser fixada entre R$ 1.000,00 (mil reais) e R$ 5.000,00 (cinco mil
reais), considerados o porte do estabelecimento e as circunstâncias da infração.

§ 1º Em caso de reincidência, o valor da penalidade de multa será aplicado em
dobro.

§ 2º Os valores limites de fixação da penalidade de multa prevista neste artigo
serão atualizados, anualmente, de acordo com o Índice de Preços ao Consumidor
Amplo - IPCA, ou índice previsto em legislação federal que venha a substituí-lo.

Art. 16. A fiscalização do disposto nesta Lei será realizada pelos órgãos
públicos nos respectivos âmbitos de atribuições, os quais serão responsáveis
pela aplicação das sanções decorrentes de infrações às normas nela contidas,
mediante procedimento administrativo, assegurada a ampla defesa.

Art. 17. Caberá ao Poder Executivo regulamentar a presente Lei em todos os
aspectos necessários para a sua efetiva aplicação.

Art. 18. Esta Lei entra em vigor após decorridos 90 (noventa) dias de sua
publicação.”


Diante do exposto, opino pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº
1167/2017, de autoria do Deputado Odacy Amorim, nos termos do Substitutivo
acima proposto.

É o Parecer do Relator.


3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, o parecer desta
Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros
infra-assinados, é pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1167/2017, de
autoria do Deputado Odacy Amorim, nos termos do Substitutivo deste Colegiado.

Presidente: Waldemar Borges.
Relator: Aluísio Lessa.
Favoráveis os (6) deputados: Aluísio Lessa, Lucas Ramos, Ricardo Costa, Rodrigo Novaes, Romário Dias, Tony Gel.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
Waldemar Borges
Efetivos
Edilson Silva Isaltino Nascimento Ricardo Costa Rodrigo Novaes	Romário Dias Sílvio Costa Filho Teresa Leitão Tony Gel
Suplentes
Adalto Santos Aluísio Lessa Antônio Moraes Joel da Harpa José Humberto Cavalcanti	Julio Cavalcanti Lucas Ramos Simone Santana Socorro Pimentel

Autor: Aluísio Lessa