Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER
Substitutivo nº 02/2015, de autoria da Comissão de Educação e Cultura, ao
Projeto de Lei Ordinária nº 253/2015, de autoria da Deputada Priscila Krause
EMENTA: PROPOSIÇÃO PRINCIPAL QUE VISA ACRESCENTAR OS §§ 1º E 2º AO ART. 11 DA
LEI ESTADUAL Nº 12.280, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2002, A FIM DE REGULAMENTAR, NO
ÂMBITO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, A DATA-CORTE DE INGRESSO NO ENSINO FUNDAMENTAL.
SUBSTITUTIVO QUE ALTERA INTEGRALMENTE A REDAÇÃO DO SUBSTITUTIVO Nº 01/2015 AO
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 253/2015. MATÉRIA INSERIDA NA COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL - ART. 24, IX
(EDUCAÇÃO E ENSINO), DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA
COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS SOBRE A MATÉRIA, EM FACE DA
INEXISTÊNCIA DE DISCIPLINA ESPECÍFICA NA LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO
– LDB. EXISTÊNCIA DE REGRAMENTO INFRALEGAL POR PARTE DE ÓRGÃO INTEGRANTE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL QUE NÃO AFASTA A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS
ESTADOS PARA SUPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL PARA ATENDER AS PECULIARIEDADES
LOCAIS. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADI Nº 4954/AC, REL. MIN.
MARCO AURÉLIO, PUB. NO DJE DE 30/10/2014 E ADI Nº 4423/DF, REL. MIN. DIAS
TOFFOLI, PUB. NO DJE DE 17/11/2014). PELA APROVAÇÃO, COM SUBEMENDA MODIFICATIVA.
1. Relatório
Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça o Substitutivo nº
02/2015, de autoria da Comissão de Educação e Cultura, ao Projeto de Lei
Ordinária nº 253/2015, de autoria da Deputada Priscila Krause, que visa
acrescentar os §§ 1º e 2º ao art. 11 da Lei Estadual nº 12.280, de 11 de
novembro de 2002, a fim de regulamentar, no âmbito do Estado de Pernambuco, a
data-corte de ingresso no ensino fundamental.
O projeto de lei em referência tramita sob regime ordinário.


2. Parecer do Relator
A proposição vem arrimada no art. 204 do Regimento Interno desta Assembleia
Legislativa.
A matéria encontra-se inserta na esfera de competência legislativa
concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, conforme estabelece o
art. 24, IX, da CF/88, in verbis:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:

................................................................................
...............

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa,
desenvolvimento e inovação;”
Por outro lado, inexistem vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade nas
disposições do projeto de lei ora em análise.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, consideradas as alterações
promovidas pela Lei Federal nº 11.274, de 6 de fevereiro de 2006, embora tenha
estabelecido que o ensino fundamental obrigatório inicia-se aos 6 anos de idade
(art. 32, caput), não prevê que tal idade deva estar completada no início, no
meio ou no fim do ano letivo.

Eis a literal dicção do supracitada dispositivo legal:

“Art. 32. O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9 (nove) anos,
gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, terá por
objetivo a formação básica do cidadão, mediante:”

A citada omissão legislativa veio a ser suprida mediante a edição da
Resolução CNE/CEB nº 1/2010, posteriormente ratificada através da Resolução
CNE/CEB nº 6/2010, as quais passaram a estabelecer que, para o ingresso no
primeiro ano do ensino fundamental, a criança deverá contar com 6 anos de idade
completos até o dia 31 de março do ano letivo da almejada matrícula.

Ocorre que, inexistindo lei nacional sobre o assunto, tendo em vista a
omissão de regramento da matéria por parte da LDB, os Estados detém competência
legislativa para complementar as normas gerais editadas pela União (no caso,
veiculadas através da LDB), conforme estabelecido no art. 24, § 2º, da
Constituição Federal.

Sobre a questão, bastante esclarecedores são os seguintes trechos do Parecer
CEE nº 062/2011, do Conselho Estadual de Educação do Rio de Janeiro, que
defendeu a prevalência de lei estadual sobre os comandos normativos impostos
pela Resolução nº 06/2010 do CNE/CEB, tendo em vista a inexistência de lei
federal disciplinando o assunto:

“Do ponto de vista constitucional a referida Resolução do CNE impõe, a entes da
Federação e a instituições de ensino obrigações, além de restringir direitos
dos menores de dar continuidade a sua aprendizagem, quando sabido que, pelo
art. 5º, II da Constituição Federal de 1988, “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Ressalta-se que a Resolução n° 06/2010 do CNE, por não se constituir em lei em
sentido formal e material, tratando-se de ato administrativo normativo, isto é,
comando geral emanado do Poder Executivo com o objetivo de facilitar a
compreensão e execução da lei, assim considerada infra legem, deve estar
subordinada a alguma legislação, em sentido estrito, o que não ocorre no
presente caso, ocasionando em ofensa ao princípio da legalidade.

Por não se tratar de lei e sim de ato administrativo, sendo classificada como
fonte secundária, estando abaixo na cadeia hierárquica normativa, não tem o
poder de conferir, muito menos retirar direito de alguém.

Como dito, a matéria, ora em análise, não encontra regulamentação em lei
federal e segundo a Constituição Federal, mais precisamente em seu art. 24, IX,
compete concorrentemente à União, Estado e Município legislar sobre educação.
Assim, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena.

O Estado do Rio de Janeiro, utilizando-se da competência legislativa conferida
pela Carta Magna e seguindo o art. 208, IV, que prescreve a garantia de
atendimento para o ensino infantil até cinco anos, editou a Lei Estadual nº
5.488, a qual deve prevalecer, eis que, trata-se de Lei Ordinária, repisa-se,
hierarquicamente superior a qualquer ato administrativo normativo.”

Os atos normativos infralegais editados com base no poder normativo conferido
a agências regulares e outros órgãos integrantes do Poder Executivo da União
não se sobrepõem às leis regularmente editadas pelo Poder Legislativo dos
Estados e do Distrito Federal, tendo em vista o princípio da legalidade e a
autonomia conferida constitucionalmente aos referidos entes da Federação.

Esse entendimento encontra respaldo na jurisprudência do STF, conforme se
pode extrair do decido na ADI nº 4.954, assim ementada:

“PROCESSO OBJETIVO – INCONSTITUCIONALIDADE – CRIVO DO SUPREMO – ADVOGADO-GERAL
DA UNIÃO – ATUAÇÃO. A teor do disposto no artigo 103, § 3º, da Carta Federal,
no processo objetivo em que o Supremo aprecia a inconstitucionalidade de norma
legal ou ato normativo, o Advogado-Geral da União atua como curador,
cabendo-lhe defender o ato ou texto impugnado, sendo imprópria a emissão de
entendimento sobre a procedência da pecha. CONTROLE CONCENTRADO DE
CONSTITUCIONALIDADE – OBJETO. O controle concentrado de constitucionalidade é
feito a partir do cotejo do pronunciamento atacado com o Diploma Maior,
mostrando-se desinfluente o fato de haver norma diversa, de índole federal, a
tratar de certo tema – precedente: Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
3.645/PR, Pleno, relatora ministra Ellen Gracie. AGÊNCIA REGULADORA – PRINCÍPIO
DA LEGALIDADE. As agências reguladoras estão submetidas, como órgãos
administrativos, ao princípio da legalidade. COMPETÊNCIA NORMATIVA – COMÉRCIO –
FARMÁCIAS – ARTIGOS DE CONVENIÊNCIA. Constitucional é a lei de estado-membro
que verse o comércio varejista de artigos de conveniência em farmácias e
drogarias.” (STF, Tribunal Pleno, ADI nº 4954/AC, rel. Min. MARCO AURÉLIO, pub.
no DJe de 30/10/2014)

Para uma melhor compreensão sobre a questão, eis os seguintes trechos do voto
do Min. Marcos Aurélio:

“Admitir que a União, a despeito de editar normas gerais, regule situações
particulares, esgotando o tema legislado, implica esvaziamento do poder dos
estados de legislar supletivamente. O Supremo não estaria preservando regras de
convivência entre os entes, mas permitindo que um – o central – sufoque a
autonomia política de outros – estados e Distrito Federal. Ausente normatização
explicitamente oposta às diretrizes gerais estabelecidas em lei federal,
deve-se prestigiar a autonomia dos entes estaduais.

Quanto ao argumento da proibição por meio da Resolução RDC nº 328, de 1999, com
a redação dada pela Resolução RDC nº 173, de 2003, da Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, verifica-se inovação infralegal na ordem jurídica que não
pode ser oposta ao exercício legislativo dos estados, sob pena de afronta ao
princípio da legalidade. A circunstância de a Lei federal nº 9.782, de 1999,
mediante a qual foi criada a aludida Agência, ter instituído amplo espaço de
atuação regulatória em favor da autarquia não a torna titular de atribuição
tipicamente legislativa, de modo a poder expedir atos de hierarquia
eventualmente superior às leis estaduais.

Não há, portanto, incompatibilidade da norma impugnada com o comando
constitucional que confere à União o poder legislativo quanto às normas gerais.
Mesmo se admitido estar em jogo disciplina sobre saúde, deve-se reconhecer ter
o Estado do Acre atuado, exclusivamente, no âmbito normativo suplementar,
prevendo situações específicas sem discrepâncias com o exercício concreto e
anterior da competência geral pela União, ausente, portanto, a
inconstitucionalidade formal aduzida (…).”

No mesmo sentido o julgamento da ADI nº 4423/DF (STF, Tribunal Pleno, rel.
Min. Dias Toffoli, pub. no DJe de 17/11/2014), como se pode observar dos
seguintes trechos do voto do relator, Min. Dias Toffoli:

“No caso presente, a edição da Lei Distrital nº 4.353/2009 não implicou
usurpação da competência privativa da União para legislar sobre proteção e
defesa da saúde, ou sobre produção e consumo.

Primeiramente, porque os dispositivos do diploma em referência evidentemente
não se enquadram na noção de normas gerais, as quais se caracterizam por
definirem diretrizes gerais e princípios amplos sobre dado tema. Ademais,
nota-se que a Lei Distrital nº 4.353/2009 não contraria ou transgride nenhuma
norma geral federal relativamente ao tema de que trata.

O fato de a Lei Federal nº 5.991/1973, que disciplina o controle sanitário do
comércio de drogas, medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos, ter sido
omissa quanto à venda de produtos de conveniência em farmácias e drogarias não
determina a impossibilidade de o legislador estadual ou distrital dispor sobre
este tema, tendo em vista a competência que lhe é conferida constitucionalmente
de suplementar a legislação da União. Assim, ao editar a Lei nº 4.353/2009, o
legislador distrital nada mais fez do que atuar no âmbito da competência
conferida constitucionalmente aos estados e ao Distrito Federal para
complementar a legislação federal, editando normas específicas.

O argumento de que a lei impugnada ofenderia a Resolução nº 328/99 da ANVISA –
que, se esclareça, foi revogada pela RDC nº 44, de 17 de agosto de 2009 –, a
evidenciar a usurpação de competência da União, também não se sustenta. Não
obstante o poder normativo conferido à ANVISA na Lei Federal nº 9.782/1999,
suas resoluções evidentemente não se sobrepõem à leis regularmente editadas
pelo Poder Legislativo dos estados e do Distrito Federal, tendo em vista o
princípio da legalidade.”

Dessa forma, a existência de regramento em sede de ato infralegal editado por
órgão integrante da estrutura da administração pública federal não pode ser
considerada um obstáculo ao exercício pelo Estado de Pernambuco de sua
competência legislativa prevista no art. 24, IX e §§ 1º e 2º, da Carta Magna.

Todavia, faz-se necessário apresentar Subemenda Modificativa, a fim de corrigir
erro redacional. Assim, tem-se:

SUBEMENDA MODIFICATIVA Nº /2015 AO SUBSTITUTIVO Nº 02/2015 AO PROJETO DE LEI
ORDINÁRIA Nº 253/2015

Ementa: Altera a redação do art. 1º do Substitutivo nº 02/2015, ao Projeto de
Lei Ordinária nº 253/2015.

Art. 1º O art. 1º do Substitutivo nº 02/2015 ao Projeto de Lei Ordinária nº
253/2015 passa a ter a seguinte redação:
“Art. 1º O art. 11. da Lei nº 12.280, de 11 de novembro de 2002, passa a
vigorar acrescido dos §§ 1º e 2º, com as seguintes redações
“Art.
11..............................................................................
.
..........................................................................

§ 1º Terá direito à matrícula no primeiro ano do ensino fundamental o aluno que
completar 6 (seis) anos até o dia 30 de junho do ano letivo para o qual for
efetuada a matrícula. (AC)
§ 2º Ficam convalidadas todas as matrículas realizadas até a data de publicação
desta Lei, bem como assegurado o percurso escolar dos respectivos estudantes.
(AC)
Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de
Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação do Substitutivo nº
02/2015, de autoria da Comissão de Educação e Cultura, ao Projeto de Lei
Ordinária nº 253/2015, de autoria da Deputada Priscila Krause, com as
modificações propostas.

3. Conclusão
Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de
Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação do Substitutivo nº
02/2015, de autoria da Comissão de Educação e Cultura, ao Projeto de Lei
Ordinária nº 253/2015, de autoria da Deputada Priscila Krause, com a Subemenda
proposta.

Presidente: Raquel Lyra.
Relator: Ricardo Costa.
Favoráveis os (5) deputados: Aluísio Lessa, Ângelo Ferreira, Antônio Moraes, Ricardo Costa, Rodrigo Novaes.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
Raquel Lyra
Efetivos
Adalto Santos Ângelo Ferreira Ricardo Costa Rodrigo Novaes	Romário Dias Sílvio Costa Filho Teresa Leitão Tony Gel
Suplentes
Antônio Moraes Aluísio Lessa Julio Cavalcanti Pastor Cleiton Collins Pedro Serafim Neto	Simone Santana Socorro Pimentel Waldemar Borges Zé Maurício

Autor: Ricardo Costa