Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER


PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1521/2017

AUTORIA: DEPUTADO ADALTO SANTOS


EMENTA: PROPOSIÇÃO QUE OBRIGA A DIVULGAÇÃO DE PESSOAS DESAPARECIDAS EM FATURAS
E COBRANÇAS. ENERGIA, TELEFONIA E INTERNET. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA
EXPLORAR OS SERVIÇOS E LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA, NOS TERMOS DO ARTS. 21, XI,
XII, E 22, IV, DA CF. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. AUSÊNCIA DE INVASÃO DE
COMPETÊNCIA DA UNIÃO. DEVER DO ESTADO DE COLOCAR A CRIANÇA E ADOLESCENTE “A
SALVO DE TODA FORMA DE NEGLIGÊNCIA” (ART. 227, CF/88). EFETIVIDADE AO COMANDO
CONSTITUCIONAL. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.

1. RELATÓRIO
Trata-se do Projeto de Lei Ordinária nº 1521/2017, de autoria do Deputado
Adalto Santos, que obriga as empresas prestadoras de serviços de telefonia,
internet, energia e instituições bancárias e financeiras, sediadas no Estado de
Pernambuco, a divulgar fotografias de pessoas desaparecidas em suas respectivas
faturas mensais.

Em sua justificativa, o Exmo. Deputado alega que:

“A presente Propositura objetiva divulgar de forma massiva a imagem de pessoas
que desapareceram, com a finalidade de cooperar com as famílias e o Poder
Público na difícil tarefa de encontrá-las.
Por outro lado, como detentoras de cadastro de uma infinidade de consumidores,
as empresas prestadoras de serviços podem exercer fundamental influência na
divulgação da imagem dessas pessoas.
Assim, certo da sua conformidade constitucional e dos seus benefícios à
sociedade, contamos com o apoio dos Nobres Deputados.”

O projeto de lei em referência tramita sob o regime ordinário.

É o relatório.


2. PARECER DO RELATOR
A proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art.
194, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa, não estando no rol
de matérias afetas à iniciativa reservada ao Governador do Estado. Infere-se,
portanto, quanto à iniciativa, a constitucionalidade formal subjetiva da medida.

Como a presente proposta versa sobre uma obrigatoriedade cujos destinatários
ostentam naturezas diversas (concessionárias de serviço público de distribuição
de energia elétrica; telefonia; instituições financeiras e empresas prestadoras
de serviço de internet banda larga), é preciso fazer a análise pormenorizada,
caso a caso.

Primeiro, uma vez que o comando adotado consiste na obrigatória inclusão de
apelo de utilidade pública nas faturas mensais de consumo de telefonia,
internet e energia elétrica, o presente projeto de lei incorre em vícios de
inconstitucionalidade por ofensa aos arts. 21, XI, e XII, “b”; e 22, IV, da
Constituição Federal – CF.

Com efeito, nos termos da Lei Maior, os serviços de distribuição de energia
elétrica e de telecomunicações são de titularidade da União, de sorte que é da
competência do Ente Federal, frise-se, privativa, sobre ele legislar. Como é
cediço, atrelada à competência para a prestação do serviço público está a
competência para sua regulamentação.

A esse respeito José dos Santos Carvalho Filho leciona:

“A regulamentação do serviço público cabe à entidade que tem competência para
prestá-lo. O poder de regulamentar encerra um conjunto de faculdades legais
para a pessoa titular do serviço. Pode ela, de início, estabelecer as regras
básicas dentro das quais será executado o serviço. Depois, poderá optar por
executá-lo direta ou indiretamente, e, nesse caso, celebrar contratos de
concessão ou firmar termos de permissão com particulares, instituindo e
alterando os meios de execução e, quando se fizer necessário, retomá-los para
si.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 25ª
ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 329)

A Suprema Corte, inclusive, ao debruçar-se sobre o tema, tem reiteradamente
refutado a possibilidade de atuação legiferante das assembleias legislativas:

“O sistema federativo instituído pela CF de 1988 torna inequívoco que cabe à
União a competência legislativa e administrativa para a disciplina e a
prestação dos serviços públicos de telecomunicações e energia elétrica (CF,
arts. 21, XI e XII, b, e 22, IV). A Lei 3.449/2004 do Distrito Federal, ao
proibir a cobrança da tarifa de assinatura básica ‘pelas concessionárias
prestadoras de serviços de água, luz, gás, TV a cabo e telefonia no Distrito
Federal’ (art. 1º, caput), incorreu em inconstitucionalidade formal, porquanto
necessariamente inserida a fixação da ‘política tarifária’ no âmbito de poderes
inerentes à titularidade de determinado serviço público, como prevê o art. 175,
parágrafo único, III, da Constituição, elemento indispensável para a
preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e, por
consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da atividade.
Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na competência
concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (CF,
art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir à frustração da
teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, parágrafo único,
III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as figuras do consumidor e
do usuário de serviços públicos, já que o regime jurídico deste último, além de
informado pela lógica da solidariedade social (CF, art. 3º, I), encontra sede
específica na cláusula ‘direitos dos usuários’ prevista no art. 175, parágrafo
único, II, da Constituição.” (ADI 3.343, rel. p/ o ac. min. Luiz Fux,
julgamento em 1º-9-2011, Plenário, DJE de 22-11-2011)

“(...) as Leis fluminenses 3.915/2002 e 4.561/2005, ao obrigarem as
concessionárias dos serviços de telefonia fixa, energia elétrica, água e gás a
instalar medidores de consumo, intervêm na relação firmada entre a União e suas
concessionárias, pelo que contrariam os arts. 21, XI e XII, b; e 22, IV, da
Constituição da República.” (ADI 3.558, voto da rel. min. Cármen Lúcia,
julgamento em 17-3-2011, Plenário, DJE de 6-5-2011.)
"Ação direta de inconstitucionalidade contra a expressão ‘energia elétrica’,
contida no caput do art. 1º da Lei 11.260/2002 do Estado de São Paulo, que
proíbe o corte de energia elétrica, água e gás canalizado por falta de
pagamento, sem prévia comunicação ao usuário. Este STF possui firme
entendimento no sentido da impossibilidade de interferência do Estado-membro
nas relações jurídico-contratuais entre Poder concedente federal e as empresas
concessionárias, especificamente no que tange a alterações das condições
estipuladas em contrato de concessão de serviços públicos, sob regime federal,
mediante a edição de leis estaduais. Precedentes. Violação aos arts. 21, XII,
b; 22, IV; e 175, caput e parágrafo único, I, II e III; da CF.
Inconstitucionalidade. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente." (ADI 3.729, rel. min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-9-2007,
Plenário, DJ de 9-11-2007.)

“Concessão de serviços públicos – Invasão, pelo Estado-membro, da esfera de
competência da União e dos Municípios. (...) Os Estados-membros – que não podem
interferir na esfera das relações jurídico-contratuais estabelecidas entre o
poder concedente (quando este for a União Federal ou o Município) e as empresas
concessionárias – também não dispõem de competência para modificar ou alterar
as condições, que, previstas na licitação, acham-se formalmente estipuladas no
contrato de concessão celebrado pela União (energia elétrica – CF, art. 21,
XII, b) e pelo Município (fornecimento de água – CF, art. 30, I e V), de um
lado, com as concessionárias, de outro, notadamente se essa ingerência
normativa, ao determinar a suspensão temporária do pagamento das tarifas
devidas pela prestação dos serviços concedidos (serviços de energia elétrica,
sob regime de concessão federal, e serviços de esgoto e abastecimento de água,
sob regime de concessão municipal), afetar o equilíbrio financeiro resultante
dessa relação jurídico-contratual de direito administrativo.” (ADI 2.337-MC,
rel. min. Celso de Mello, julgamento em 20-2-2002, Plenário, DJ de 21-6-2002.)

A propósito, a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, autarquia em
regime especial criada para regular o setor elétrico brasileiro, estabeleceu
peremptoriamente quais informações devem constar no bojo das faturas de energia
elétrica (Resolução Normativa ANEEL nº 414, de 9 de setembro de 2010).

Demonstrada exaustivamente a competência privativa da União para legislar sobre
matéria que abrange serviços de energia elétrica, telefonia e internet, resta
analisar a obrigação da divulgação pretendida pela proposta nas faturas de
instituições bancárias e financeiras, com sede ou filial no Estado de
Pernambuco.

Nesse particular, em razão da inexistência de serviço público de titularidade
de ente diverso (União), temos que é válida a imposição do dever de divulgação
de imagem de pessoas desaparecidas nas faturas enviadas aos consumidores. Ainda
que as atividades financeiras estejam, igualmente, sujeita à regulação da União
Federal (por intermédio do Bacen), não se vislumbra invasão de competência
legislativa, tampouco violação ao princípio da livre iniciativa, uma vez que
inexiste padronização das faturas, salvo quanto aos requisitos mínimos
previstos no sistema de compensação bancária.

Portanto, seria um exagerado concluir que a obrigatoriedade de inclusão de
informação de utilidade pública nas faturas enviadas por instituições
financeiras a seus clientes causaria qualquer interferência sobre a atividade.

E mais, é cediço que compete ao Estado, com absoluta prioridade, colocar a
criança e o adolescente “a salvo de toda forma de negligência”, nos termos do
art. 227, caput, da Constituição da República. Para fins de cumprimento deste
relevante papel, o art. 87, IV, c/c o art. 86, da Lei 8.069/90 (Estatuto da
Criança e do Adolescente – ECA), estabeleceu, como política de atendimento, a
instituição de serviços de identificação e localização de crianças e
adolescentes desaparecidos.

Com isto, o Projeto de Lei Ordinária em referência, ao pretender impor aos
bancos e entidades financeiras, sediados no Estado de Pernambuco, o dever de
divulgar imagens de pessoas desaparecidas, dará importante efetividade ao
comando constitucional e ao preceito regulamentador do ECA, permissa venia.

O princípio da “livre iniciativa”, mesmo que um dos fundamentos da República
Federativa do Brasil e da ordem econômica (arts. 1º, IV, e 170, caput, CF/88),
não é norma absoluta (como nenhuma outra o é), nem tampouco se sobrepõe aos
demais princípios/valores constitucionais, ainda mais quando em jogo o dever de
o Estado conferir, com primazia, a proteção e defesa de crianças e
adolescentes. Necessário se faz, nesse caso, a ponderação e compatibilização
dos interesses constitucionais, com extração da máxima eficácia dos valores
justapostos. Assim, diante de confronto de valores entre a livre iniciativa e
proteção e defesa da criança e adolescente, e diante do aumento da violência
contra as crianças no Brasil, deve prevalecer a proteção das mesmas.

Por fim, vale ressaltar que existe precedente específico desta CCLJ sobre o
tema. Trata-se do Parecer emitido quando da análise do PLO nº 694/2016, que
obriga a divulgação semanal de fotos de crianças e adolescentes desaparecidas
nos noticiários de jornais, sediados no Estado de Pernambuco.

No entanto, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
e com o fim de adequar a redação do presente projeto às prescrições da Lei
Complementar Estadual nº 171/2011, propõe-se a aprovação do Substitutivo em
termos semelhantes ao que foi apresentado ao PLO nº 694/2016:

SUBSTITUTIVO Nº ___/2017, AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1521/2017

Ementa: Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 1521/2017.

Artigo Único. O Projeto de Lei Ordinária nº 1521/2017 passa a ter a seguinte
redação:

“Ementa: Obriga a divulgação de fotos de pessoas desaparecidas em faturas de
instituições financeiras com sede ou filial no Estado de Pernambuco.


Art. 1º Fica instituída a obrigatoriedade da divulgação de fotos de pessoas
desaparecidas nas faturas enviadas por instituições financeiras que tenham sede
ou filial no Estado de Pernambuco.

Parágrafo único. As imagens que trata o caput deste artigo deverão ocupar no
mínimo 1/8 da página fatura e constar o nome completo da pessoa desaparecida, o
número do Disque Denúncia 100 e a data do desaparecimento.

Art. 2º O descumprimento ao disposto nesta Lei sujeitará o estabelecimento
infrator às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras previstas na
legislação vigente:

I - advertência, quando da primeira autuação de infração; ou

II – multa, a ser fixada entre R$ 1.000,00 (mil reais) e R$ 10.000,00 (dez mil
reais), considerados o porte do empreendimento e as circunstâncias da infração.

§1º Em caso de reincidência, o valor da penalidade de multa será aplicado em
dobro.

§2º Os valores limites de fixação da penalidade de multa prevista neste artigo
serão atualizados, anualmente, de acordo com o Índice de Preços ao Consumidor
Amplo – IPCA, ou índice previsto em legislação federal que venha a substituí-lo.

Art. 3º Cabe ao Poder Executivo regulamentar a presente Lei em todos os
aspectos necessários a sua efetiva aplicação.

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Diante do exposto, opino pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº
1521/2017, de autoria do Deputado Adalto Santos, nos termos do Substitutivo
acima epigrafado.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a
Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros
infra-assinados, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1521/2017,
de autoria do Deputado Adalto Santos, nos termos do Substitutivo deste
Colegiado.


Presidente: Waldemar Borges.
Relator: Antônio Moraes.
Favoráveis os (8) deputados: Antônio Moraes, Lucas Ramos, Ricardo Costa, Rodrigo Novaes, Romário Dias, Sílvio Costa Filho, Teresa Leitão, Tony Gel.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
Waldemar Borges
Efetivos
Edilson Silva Isaltino Nascimento Ricardo Costa Rodrigo Novaes	Romário Dias Sílvio Costa Filho Teresa Leitão Tony Gel
Suplentes
Aluísio Lessa Antônio Moraes Joel da Harpa José Humberto Cavalcanti Julio Cavalcanti	Lucas Ramos Simone Santana Socorro Pimentel Terezinha Nunes

Autor: Antônio Moraes