Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 600/2015
AUTORIA: DEPUTADO AUGUSTO CÉSAR
EMENTA: PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI A CAMPANHA INFORMATIVA SOBRE O DIAGNÓSTICO E
TRATAMENTO DA APNEIA DO SONO NO SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE DE PERNAMBUCO.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL
PARA DISPOR SOBRE PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE, VIDE ART. 24, XII, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ATRIBUIÇÃO DO CHEFE DO EXECUTIVO PARA EXERCER A DIREÇÃO
SUPERIOR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, NOS TERMOS DO ART. 84, INCISO II, DA LEI
MAIOR E DO ART. 37, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INICIATIVA PRIVATIVA
DO GOVERNADOR DO ESTADO EM FACE DO ART. 19, § 1º, INCISO VI, DA CARTA ESTADUAL.
PRINCÍPIOS DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO, DA SIMETRIA E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PELA REJEIÇÃO.
1. RELATÓRIO
É submetido à apreciação desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça o
Projeto de Lei Ordinária (PLO) nº 600/2015, de autoria do Deputado Augusto
César, que institui a Campanha Informativa sobre o Diagnóstico e o Tratamento
da Apneia do Sono no sistema estadual público de saúde.
O Projeto de Lei em análise tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime
ordinário, conforme o art. 223, inciso III, do Regimento Interno.


2. PARECER DO RELATOR
A matéria encontra-se inserta na esfera de competência legislativa concorrente
da União, dos Estados e do Distrito Federal, conforme estabelece o art. 24,
inciso XII, do Texto Constitucional:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

No entanto, o PLO nº 600/2015 se descuida das regras atinentes à iniciativa
para a propositura, constantes no art. 19, §1º, inciso VI, da Carta Estadual,
ao versar sobre atribuições da Secretaria Estadual de Saúde. O dispositivo
assim prevê:

Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de
Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça e aos cidadãos,
nos casos e formas previstos nesta Constituição.

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que
disponham sobre:

VI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado, de órgãos e
de entidades da administração pública.

Logo, as matérias elencadas no §1º do art. 19 são reservadas à iniciativa do
Governador. Outrossim, o PLO nº 600/2015 incorre, ainda, em vício de
inconstitucionalidade, na medida em que viola o princípio constitucional da
Reserva da Administração, segundo o qual cabe ao Chefe do Poder Executivo o
exercício da direção superior da Administração Pública, nos termos do art. 84,
inciso II, da Lei Maior e do art. 37, inciso II, da Constituição Estadual.
Com efeito, a Constituição Federal inequivocamente assegura, em seu art. 2º,
uma relação independente e harmônica entre os Poderes, de sorte que é vedada a
indevida ingerência entre si; no presente caso, do Poder Legislativo, através
da inovação normativa em tela, em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa, à cargo, portanto, do Poder Executivo. Segue essa linha de
intelecção, a jurisprudência da Suprema Corte, intérprete constitucional
máximo, senão vejamos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE
AGRAVO - DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL - CONSEQÜENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA -
SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - RECURSO DE
AGRAVO IMPROVIDO. - O princípio constitucional da reserva de administração
impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à
exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais
matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos
administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo,
ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação
de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham
sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas
atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada,
subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional
do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e
importa em atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode, em sua
atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de
suas prerrogativas institucionais. (STF, 2ª T., RE nº 427574 ED/MG, rel. Min.
CELSO DE MELO, pub. no DJe de 10/02/2012).

Ademais, por se tratar da organização da administração do Estado, a iniciativa
parlamentar, infringe, também, o princípio da Simetria, uma vez que é norma de
observância obrigatória pelos Estados-membros. Nesse sentido, os precedentes do
Supremo Tribunal Federal (STF):

"A sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade
resultante da usurpação do poder de iniciativa. A ulterior aquiescência do
chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele
seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da
inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula 5/STF." (ADI 2.867, rel. min.
Celso de Mello, julgamento em 3-12-2003, Plenário, DJ de 9-2-2007.) No mesmo
sentido: ADI 2.305, rel. min. Cezar Peluso, julgamento em 30-6-2011, Plenário,
DJE de 5-8-2011.

"É indispensável a iniciativa do chefe do Poder Executivo (mediante projeto de
lei ou mesmo, após a EC 32/2001, por meio de decreto) na elaboração de normas
que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura
administrativa de determinada unidade da Federação." (ADI 3.254, Rel. Min.
Ellen Gracie, julgamento em 16-11-2005, Plenário, DJ de 2-12-2005).”

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10539/00. DELEGACIA DE
ENSINO. DENOMINAÇÃO E ATRIBUIÇÕES. ALTERAÇÃO. COMPETÊNCIA. CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. SIMETRIA. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-MEMBROS. VETO.
REJEIÇÃO E PROMULGAÇÃO DA LEI. VÍCIO FORMAL: MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO
PODER EXECUTIVO. 1. Delegacia de ensino. Alteração da denominação e das
atribuições da entidade. Iniciativa de lei pela Assembléia Legislativa.
Impossibilidade. Competência privativa do Chefe do Poder Executivo para
deflagrar o processo legislativo sobre matérias pertinentes à Administração
Pública (CF/88, artigo 61, § 1º, II, "e"). Observância pelos estados-membros às
disposições da Constituição Federal, em razão da simetria. Vício de iniciativa.
2. Alteração da denominação e das atribuições do órgão da Administração
Pública. Lei oriunda de projeto da Assembléia Legislativa. Veto do Governador
do Estado, sua rejeição e a promulgação da lei. Subsistência do atentado à
competência reservada ao Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria.
Vício formal insanável, que não se convalida. Ação julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade da Lei 10539, de 13 de abril de 2000, do
Estado de São Paulo.” (STF - ADI 2417/SP, Tribunal ADI 2417/SP, Rel. Min.
MAURÍCIO CORRÊA, J. 03/09/2003, (DJ 05-12-2003 PP-00018).”

Por fim, o art. 5º da proposição em estudo assina prazo ao Poder Executivo,
incorrendo em nova afronta aos princípios supracitados. O STF já decidiu:

“Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do chefe do Poder
Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar-lhe prazo para o exercício
dessa prerrogativa sua. Não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo
pode emendar projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, mas
esse poder não é ilimitado, não se estendendo ele a emendas que não guardem
estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo pelo
Executivo e que digam respeito a matéria que também é da iniciativa privativa
daquela autoridade.” (ADI 546, rel. min. Moreira Alves, julgamento em
11-3-1999, Plenário, DJ de 14-4-2000.) No mesmo sentido: ADI 2.305, rel. min.
Cezar Peluso, julgamento em 30-6-2011, Plenário, DJE de 5-8-2011.

“É inconstitucional qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir
previamente conteúdos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em
relação às matérias afetas a sua iniciativa, apresente proposições
legislativas, mesmo em sede da Constituição estadual, porquanto ofende, na
seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele
Poder. Os dispositivos do ADCT da Constituição gaúcha, ora questionados,
exorbitam da autorização constitucional de auto-organização, interferindo
indevidamente na necessária independência e na harmonia entre os Poderes,
criando, globalmente, na forma nominada pelo autor, verdadeiro plano de
governo, tolhendo o campo de discricionariedade e as prerrogativas próprias do
chefe do Poder Executivo, em ofensa aos arts. 2º e 84, II, da Carta
Magna.” (ADI 179, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 19-2-2014, Plenário,
DJE de 28-3-2014.)

Em verdade, o sistema constitucional brasileiro não proíbe ao Legislativo
encetar o processo legislativo de lei sobre políticas públicas, mas o impede de
legislar sobre determinados assuntos comuns àquelas, razão porque é corriqueiro
o descuido em questão. Tecidas as considerações pertinentes, o parecer do
Relator é pela rejeição do Projeto de Lei Ordinária nº 600/2015, de iniciativa
do Deputado Augusto César, por vícios de inconstitucionalidade.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Em face das considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição,
Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela rejeição do
Projeto de Lei Ordinária nº 600/2015, de autoria do Deputado Augusto César, por
vícios de inconstitucionalidade.

Presidente em exercício: Rodrigo Novaes.
Relator: Edilson Silva.
Favoráveis os (5) deputados: Antônio Moraes, Edilson Silva, Isaltino Nascimento, Ricardo Costa, Sílvio Costa Filho.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
Waldemar Borges
Efetivos
Edilson Silva Isaltino Nascimento Ricardo Costa Rodrigo Novaes	Romário Dias Sílvio Costa Filho Teresa Leitão Tony Gel
Suplentes
Aluísio Lessa Antônio Moraes Joel da Harpa José Humberto Cavalcanti Julio Cavalcanti	Lucas Ramos Simone Santana Socorro Pimentel Terezinha Nunes

Autor: Edilson Silva