Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER

Projeto de Lei Ordinária nº 694/2016
Autor: Deputado Lucas Ramos

PROPOSIÇÃO QUE VISA DIVULGAÇÃO SEMANAL DE IMAGEM DE CRIANÇAS DESAPARECIDAS EM
NOTICIÁRIOS DE TELEVISÃO E JORNAIS NO ÂMBITO DO ESTADO DE PERNAMBUCO.
TELECOMUNICAÇÕES E SERVIÇOS DE RADIFUSÃO DE SONS E IMAGENS. COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EXPLORAR OS SERVIÇOS E LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA, NOS
TERMOS DO ARTS. 21, XI, XII, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. JORNAIS,
ENTENDIDO COMO NOTICIÁRIOS IMPRESSOS E DIGITAIS (INTERNET). AUSÊNCIA DE INVASÃO
DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO, E AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA. CABE AO ESTADO
COLOCAR A CRIANÇA E ADOLESCENTE “A SALVO DE TODA FORMA DE NEGLIGÊNCIA” (ART.
227, CF/88). EFETIVIDADE AO COMANDO CONSTITUCIONAL E AO PRECEITO REGULADOR DO
ESTATUTO DA CRIANÇA E ADOLESCENTE (ART. 87, IV, C/C ART. 86). PELA APROVAÇÃO,
NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.
1. RELATÓRIO
É submetido à apreciação desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça o
Projeto de Lei Ordinária nº 694/2016, de autoria do Deputado Lucas Ramos, que
objetiva a divulgação diária de imagem de crianças desaparecidas em noticiários
de televisão e jornais sediados no Estado de Pernambuco.
O Projeto de Lei em análise tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime
ordinário, conforme inciso III, do art. 223, do Regimento Interno.


2. PARECER DO RELATOR

A presente Proposição vem fundamentada no artigo 19, caput, da Constituição
Estadual e no art. 194, I, do Regimento Interno desta Casa Legislativa, uma vez
que o Deputado Estadual detém competência legislativa para apresentar projetos
de leis ordinárias.
No que tange à obrigação da divulgação a ser realizada pelo serviço de
telecomunicação (radiofusão de sons e imagens), a matéria se insere na
competência da União. O art. 21, XI e XII, “a”, da Constituição Federal,
confere exclusivamente à União a competência para explorar, diretamente ou
mediante autorização, concessão ou permissão, serviços de telecomunicações e de
radiodifusão sonora de sons e imagens. Por outro lado, o art. 22, IV, também da
Constituição da República, outorga à União competência privativa para legislar
sobre telecomunicações e radiodifusão; in verbis:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(...);
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
(...).
O constitucionalista José Afonso da Silva, após menção da definição
preconizada no art. 4º da Lei 4.117/62 (antigo Código Brasileiro de
Telecomunicações), estabelece que “telecomunicações é gênero que compreende
todas as formas de comunicação à distância, por processos de telegrafia,
telefonia, radiodifusão sonora de sons e imagens”. E continua ressaltando que,
a previsão apartada de exploração dos serviços de telecomunicação e
radiodifusão de sons e imagens decorre de que “a redação primitiva desses
dispositivos trazia uma diferença de regime jurídico entre os serviços
indicados no inciso XI no inciso XII, “a”, pois “aqueles seriam explorados no
regime de monopólio da União”. Porém, a diferença de tratamento teria sido
aniquilada com a aprovação da EC 8/95, “de sorte que todos os serviços públicos
de telecomunicações podem ser explorados diretamente pela União ou por
autorização, concessão ou permissão” (SILVA, José Afonso da. Comentário
contextual à Constituição. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 265).
No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião de vários
julgamentos, vem decidindo que a competência para legislar sobre serviços
públicos de telecomunicações e radiodifusão de sons e imagens são privativos da
União, a quem igualmente incumbe a exploração, direta ou indireta, de tais
serviços; segue precedentes:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. INTERNET.
COBRANÇA DE TAXA PARA O SEGUNDO PONTO DE ACESSO. ART. 21, INC. XI, E 22, INC.
IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR
SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL 4.116/2008. AÇÃO
JULGADA PROCEDENTE. 1. A Lei distrital n. 4.116/2008 proíbe as empresas de
telecomunicações de cobrarem taxas para a instalação do segundo ponto de acesso
à internet. 2. O art. 21, inc. IX, da Constituição da República estabelece que
compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, enquanto o art. 22, inc. IV, da
Constituição da República dispõe ser da competência privativa da União legislar
sobre telecomunicações. 3. Ainda que [sob] o argumento de defesa do consumidor,
não pode lei distrital impor a uma concessionária federal novas obrigações não
antes previstas no contrato por ela firmado com a União. Precedentes. 4. Ação
direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (STF - ADI 4.083/DF, Rel.
Min. Cármen Lúcia, J. 25/11/2010, DJ 14/10/ 2010). (Grifamos).
“[...] 1. O sistema federativo instituído pela Constituição Federal de 1988
torna inequívoco que cabe à União a competência legislativa e administrativa
para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de telecomunicações (CF,
art. 21, XI, e 22, IV). [...]”. (STF - ADI 4.478/AP, Rel Min. Ayres Brito,
Redator para acórdão Min. Luiz Fux, J. 1º/9/2011, DJe 30/11/ 2011). (Grifamos)..

Demonstrada exaustivamente a competência privativa da União para legislar sobre
matéria que abrange serviços de telecomunicação (televisão), resta analisar a
obrigação da divulgação, pretendida pela presente Preposição, nos noticiários
dos jornais.
Importa destacar que, o jornal impresso não depende de concessão ou licença do
Poder Executivo. Necessário se faz, tão somente, criar uma empresa e contratar
jornalista para ser responsável pelo jornal.
Temos que é válida a imposição do dever de divulgação de imagem de crianças
desaparecidas junto aos jornais locais. Assim, em relação a jornais, entendidos
como noticiários impressos ou difundidos pela internet, não se vislumbra
invasão de competência legislativa privativa da União, tampouco violação ao
princípio da livre iniciativa.
Seguindo a mesma linha, a Lei Estadual 16.576, de 12 de janeiro de 2015, do
Estado de Santa Catarina, tratando desta mesma questão, impõe, in verbis:
“Art. 1º Fica instituída a obrigatoriedade diária de divulgação de fotos de
crianças desaparecidas nos noticiários de TV e jornais sediados em Santa
Catarina. Parágrafo único. Na imagem deverá constar o nome da criança e o
Disque Denúncia 100.
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Nessa perspectiva, pelo mesmo fato de uma lei estadual usurpar a competência
privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão, vide o
o art. 22, IV da CF, além de violar a exclusividade da União para explorar,
diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, serviços de
telecomunicações e de radiodifusão sonora de sons e imagens, como estabelece o
art. 21, XI e XII, “a”, a lei acima exposta foi objeto da Adin 5.292/SC,
proposta pelo Governador de Santa Catarina, e que ainda será julgada no Supremo
Tribunal Federal, pelo Ministro Dias Toffoli.
Por versar sobre matéria igual ao do Projeto de Lei Ordinária em análise, é
pertinente observar o parecer emitido pelo Ministério Público Federal, através
do Procurador Geral da República, Rodrigo Janot (No
199.318/2015-AsJConst/SAJ/PGR). Em seus argumentos observa-se que foi adotada a
mesma linha de raciocínio, in verbis:
“Compete à União, com exclusividade, a exploração dos servi- ços públicos de
telecomunicações e de radiodifusão sonora, de sons e imagens, assim como a
competência legislativa privativa para dispor sobre eles (arts. 21, XI e XII,
a, e 22, IV, da Constituição da República).”

................................................................................
.....
“A Lei 15.576, de 12 de janeiro de 2015, do Estado de Santa Catarina, ao
obrigar empresas de televisão a divulgar fotografias diárias de crianças
desaparecidas em noticiários, impõe dever a concessionárias de serviço público
de radiodifusão de sons e imagens, os quais são de titularidade da União. É
inconstitucional, por usurpação de competência material e legislativa da União,
lei estadual que imponha dever a prestadoras de serviços de telecomunicações.
Precedentes.”
4. Parecer pela parcial procedência do pedido.
............................................................................
“A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela parcial procedência do pedido,
para declarar-se inconstitucionalidade somente da expressão “noticiários de TV
e”, do art. 1º, caput, da Lei 16.576/2015, por usurpação da competência
privativa da União para legislar sobre serviços de telecomunicações, mantido o
dever legal no que respeita aos “jornais sediados em Santa Catarina” (peça 13).
É o relatório.”
................................................................................
.....
“FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, ao tratar dessas competências, observa que,
“atribuída a competência ao poder central, é natural que se conceda também
competência para edição das leis que devam dar suporte à sua atuação nesses
setores”.”
................................................................................
.....
“Conquanto louvável o intento da Lei 16.576, de 12 de janeiro de 2015, do
Estado de Santa Catarina, não pode lei estadual obrigar divulgação diária, em
noticiários transmitidos por empresas de televisão sediadas naquele Estado, de
imagens de crianças desaparecidas, pois tal obrigação invade matéria reservada
à competência legislativa privativa da União.
Não procede, no entanto, como corretamente apontou a Advocacia-Geral da União,
o pedido de declaração de inconstitucionalidade relativamente aos jornais
sediados em Santa Catarina. Em relação a jornais, entendidos como noticiários
impressos ou difundidos pela internet, não há invasão de competência
legislativa privativa da União, tampouco violação ao princípio da livre
iniciativa.”

É cediço que, compete ao Estado, com absoluta prioridade, colocar a criança e
o adolescente “a salvo de toda forma de negligência”, nos termos do art. 227,
caput, da Constituição da República. Para fins de cumprimento deste relevante
papel, o art. 87, IV, c/c o art. 86, da Lei 8.069/90 (Estatuto da Criança e do
Adolescente – ECA), estabeleceu, como política de atendimento, a instituição
de serviços de identificação e localização de crianças e adolescentes
desaparecidos.
Com isto, o Projeto de Lei Ordinária em referência, ao pretender impor aos
jornais (mídia impressa), sediados no Estado de Pernambuco, dever de divulgar
imagens de crianças desaparecidas caso enviadas pelo Poder Executivo, dará
importante efetividade ao comando constitucional e ao preceito regulamentador
do ECA, permissa vênia.
O princípio da “livre iniciativa”, mesmo que um dos fundamentos da República
Federativa do Brasil e da ordem econômica (arts. 1º, IV, e 170, caput, CF/88),
não é norma absoluta (como nenhuma outra o é), nem tampouco se sobrepõe aos
demais princípios/valores constitucionais, ainda mais quando em jogo o dever de
o Estado conferir, com primazia, a proteção e defesa de crianças e
adolescentes. Necessário se faz, nesse caso, a poderação e compatibilização dos
interesses constitucionais, com extração da máxima eficácia dos valores
justapostos. Assim, diante de uma ponderação de valores entre a livre
iniciativa e proteção e defesa da criança e adolescente, e diante do aumento da
violência contra as crianças no Brasil, deve prevalecer a proteção das mesmas,
visto que tem a nobre iniciativa de zelar pela justiça social.
Por fim, não há que se falar em falta de previsão de fonte de custeio para
arcar com eventual responsabilização civil do Estado de Pernambuco por danos à
imagem (art. 167, I, CF/88, e art. 19, § 1º, II, CE/PE). Em primeiro lugar,
pelo fato de que mera probabilidade de futura previsão de despesa pública não
exige prévia dotação orçamentária, como neste caso. Ora, estamos diante da
possibilidade de futura indenização judicial, que pode ou não ocorrer. No mais,
é sabido que a Fazenda Pública possui reservas em seus orçamentos para cobrir
eventual dívida oriunda de sentença, que pode ocorrer na forma de precatórios
(art. 100, CR/88), cuja dívida é incluída no orçamento após ordem judicial. Em
segundo lugar, porque a presente Proposição não cria qualquer serviço público
responsável pela fiscalização do seu cumprimento, o que não se pode caracterir
aumento de despesas.
Conclui-se, ser formalmente inconstitucional somente a expressão “noticiários
de TV”, contida no art. 1º do Projeto de Lei. Prosseguindo, é válida a
obrigação do dever de divulgação de imagens de crianças desaparecidas nos
jornais (mídia impressa).
No entanto, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
e com o fim de adequar a redação do presente projeto às prescrições da Lei
Complementar Estadual nº171/2011, propõe-se a aprovação do Substitutivo nos
seguintes termos:
SUBSTITUTIVO N° /2016
AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 694/2016.
Ementa: Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 694/2016,
de autoria do Deputado Lucas Ramos.
Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 694/2016 passa a ter a seguinte
redação:
“Ementa: Obriga a divulgação semanal de fotos de crianças e adolescentes
desaparecidas nos noticiários de jornais, sediados no Estado de Pernambuco.
Art. 1º Fica instituída a obrigatoriedade da divulgação semanal de fotos de
crianças e adolescentes desaparecidos nos noticiários de jornais impressos e
difundidos através da internet, sediados no Estado de Pernambuco.
Parágrafo único. As imagens que trata o caput deste artigo deverão ocupar no
mínimo 1/8 da página do jornal e constar o nome completo da criança e
adolescente, o número do Disque Denúncia 100 e a data do desaparecimento.
Art. 2º O descumprimento ao disposto nesta Lei sujeitará o estabelecimento
infrator às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras previstas na
legislação vigente:
I - advertência, quando da primeira autuação de infração; ou
II – multa, a ser fixada entre R$ 1.000,00 (mil reais) e R$ 10.000,00 (dez mil
reais), considerados o porte do empreendimento e as circunstâncias da infração.
§1º Em caso de reincidência, o valor da penalidade de multa será aplicado em
dobro.
§2º Os valores limites de fixação da penalidade de multa prevista neste artigo
serão atualizados, anualmente, de acordo com o Índice de Preços ao Consumidor
Amplo – IPCA, ou índice previsto em legislação federal que venha a substituí-lo.
Art. 3º Cabe ao Poder Executivo regulamentar a presente Lei em todos os
aspectos necessários a sua efetiva aplicação.
Art. 4º Esta Lei estra em vigor na data de sua publicação.”
Feitas essas considerações, opina o relator pela emissão de parecer, por esta
Comissão de Legislação, Constituição e Justiça, no sentido da aprovação do
Projeto de Lei Ordinária nº 694/2016, de autoria da Deputado Lucas Ramos, nos
termos nos Substitutivo apresentado.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a
Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros
infra-assinados, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 694/2016,
de autoria do Deputado Lucas Ramos, nos termos do Substitutivo deste Colegiado.

Presidente: Raquel Lyra.
Relator: Teresa Leitão.
Favoráveis os (7) deputados: Aluísio Lessa, Antônio Moraes, Ricardo Costa, Rodrigo Novaes, Romário Dias, Teresa Leitão, Tony Gel.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
Raquel Lyra
Efetivos
Adalto Santos Ângelo Ferreira Ricardo Costa Rodrigo Novaes	Romário Dias Sílvio Costa Filho Teresa Leitão Tony Gel
Suplentes
Antônio Moraes Aluísio Lessa Julio Cavalcanti Pastor Cleiton Collins Pedro Serafim Neto	Simone Santana Socorro Pimentel Waldemar Borges Zé Maurício

Autor: Teresa Leitão