Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

Projeto de Lei Complementar nº 2661/2021

Autor: Governador do Estado

PROPOSIÇÃO  QUE TORNA OBRIGATÓRIA PARA OS SERVIDORES, EMPREGADOS PÚBLICOS, MILITARES DE ESTADO, CONTRATADOS TEMPORÁRIOS E PRESTADORES DE SERVIÇOS CONTRATADOS PELOS ÓRGÃOS E PODERES DO ESTADO DE PERNAMBUCO A IMUNIZAÇÃO CONTRA A COVID-19. MATÉRIA INSERTA NA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO E DOS ESTADOS MEMBROS PARA LEGISLAR SOBRE PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE (ART. 24, XII, DA CF). COMPETÊNCIA COMUM DE TODOS OS ENTES PARA CUIDAR DA SAÚDE (ART. 23, II, DA CF). SAÚDE COMO DIREITO DE TODOS E DEVER DO ESTADO (ART. 196, CF). COMPETÊNCIA DO ESTADO MEMBRO PARA DISPOR SOBRE REGME JURÍDICO DE SEUS SERVIDORES PÚBLICOS. NECESSIDADE DE EMENDA PARA ABARCAR TAMBÉM OS AGENTES POLÍTICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO, NOS TERMOS DO ART. 19, § 1º, IV DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI FEDERAL Nº 13979.  ADI 6586. PRECEDENTE DO STF FAVORÁVEL À VACINAÇÃO COMPULSÓRIA, COM MEDIDAS DE COERÇÃO INDIRETA IMPOSTAS PELOS ESTADOS.  INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE OU ILEGALIDADE.  PELA APROVAÇÃO COM A EMENDA MODIFICATIVA.

                                    1. Relatório

         Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Complementar nº 2661/2021, de autoria do Governador do Estado, que pretende
tornar obrigatória para os servidores, empregados públicos, militares de estado, contratados temporários e prestadores de serviços contratados pelos órgãos e poderes do Estado de Pernambuco a imunização contra a Covid-19.

Segundo justificativa anexa à proposição encaminhada pelo Exmo. Sr. Governador do Estado, in verbis:

“Senhor Presidente,

     Tenho a honra de encaminhar, para apreciação dessa Augusta Casa, o anexo Projeto de Lei Complementar que torna obrigatória para servidores, empregados públicos, militares de estado, contratados temporários e prestadores de serviços contratados pelos órgãos e poderes do Estado de Pernambuco a imunização contra a Covid-19.

     O referido Projeto tem por objetivo conter a disseminação da Covid-19 e assegurar o adequado funcionamento dos serviços de saúde, de preservação da saúde pública, bem como dos serviços públicos em geral.  

     A proposição guarda consonância com a Constituição Federal que estabelece a prevalência dos direitos coletivos à vida e à saúde sobre eventuais interesses individuais, especialmente no enfrentamento às pandemias, como a que ocorre no atual contexto, devendo aos servidores deste Poder proceder, pública e particularmente, de forma a dignificar a função pública.

     A iniciativa alinha-se ao que dispõe o inciso III, alínea “d”, do art. 3º da Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que confere às autoridades públicas, no âmbito de suas competências e para o enfrentamento de emergência de saúde decorrente do coronavírus, autorização para determinarem a realização compulsória de vacinação, além de outras medidas profiláticas. Ademais, a proposta adequa-se ao que restou decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 6.625/DF.

     Registre-se, por fim, que a proposição não acarreta aumento de despesa, razão pela qual deixo de indicar dotação orçamentária.

     Certo da compreensão dos membros que compõem essa Casa na apreciação da matéria que ora submeto à sua consideração, solicito a observância do regime de urgência de que trata o art. 21 da Constituição Estadual, na tramitação do anexo Projeto de Lei.

     Valho-me do ensejo para renovar a Vossa Excelência e aos seus dignos Pares protestos de elevado apreço e consideração.”

A proposição tramita no regime de urgência, nos termos do artigo 21 da Constituição Estadual e art. 224 e seguintes do RIALEPE.

2. Parecer do Relator

         A Proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, II, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

         Ao Governador é garantida, pelo artigo 19, § 1º da Constituição Estadual, a competência privativa para iniciar projetos de lei que versem sobre :

““Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça e aos cidadãos, nos casos e formas previstos nesta Constituição.

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

[...]

IV - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos públicos, estabilidade e aposentadoria de funcionários civis, reforma e transferência de integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar para a inatividade; .”

         Superada a questão da constitucionalidade formal subjetiva, imprescindível destacar que, do ponto de vista formal orgânico as proposições versam sobre matéria elencada no rol do artigo 24, que trata dos assuntos em que o constituinte resolveu criar o assim chamado “condomínio legislativo”, matérias que pode ser tratadas, de forma concorrente pela União e pelos Estados Membros. Vejamos o dispositivo constitucional:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;”

            Da mesma forma, o artigo 23, da Carta Magna, versa sobre as competências administrativas, materiais, estabelecendo rol de matérias que são da competência comum de todos os Entes federados:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;”

          Pertinente, também, na questão, citar o artigo 196 da Constituição Federal:

“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”

Pode-se falar, ainda, de uma competência residual dos Estados Membros para tratarem de seus servidores, uma vez que a matéria versada no PLC trata, essencialmente, de interesse do Estado, de forma que não caberia a outro ente senão ao próprio Estado de Pernambuco legislar sobre o tema.

Quando a competência para legislar sobre determinado assunto não for conferida a outros entes, e não afrontar a própria Carta Magna, esta deverá ser exercida pelos Estados-membros. Com efeito, não apenas a matéria versada no Projeto não está enumerada como competência de outro Ente Federado, como sequer o poderia, pois trata de uma questão essencialmente ligada ao próprio Estado de Pernambuco: exigência de comprovação de vacinação contra a Covid-19 para o regular exercício funcional de cargos, empregos e funções no âmbito da Administração Pública estadual.

Nesse sentido é a lição do constitucionalista José Afonso da Silva:

“Quanto à forma (ou o processo de sua distribuição), a competência será: (a) enumerada, ou expressa, quando estabelecida de modo explícito, direto, pela Constituição para determinada entidade (arts. 21 e 22, p. ex.); (b) reservada ou remanescente e residual, a que compreende toda matéria não expressamente incluída numa enumeração, reputando-se sinônimas as expressões reservada e remanescente com o significado de competência que sobra a uma entidade após a enumeração da competência da outra (art.25, §1º: cabem aos Estados as competências não vedadas pela Constituição), enquanto a competência residual consiste no eventual resíduo que reste após enumerar a competência de todas as unidades, como na matéria tributária, em que a competência residual – a que eventualmente possa surgir apesar da enumeração exaustiva – cabe à União (art. 154, I).” (in Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, 38ª ed., 2015, p.484). (Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, 38ª ed., 2015, p.484).

De mais a mais, convém também destacar a lição da Professora Ana Paula de Barcellos, explicando a autoadministração, corolário da autonomia conferida pela Constituição da República aos entes federados:

“Conforme lição consagrada da doutrina, a autonomia dos entes federados é composta pelos poderes de auto-organização, autogoverno e autoadministração e, naturalmente, pelas demais competências que lhes são atribuídas pela Constituição Federal. A auto-organização envolve o poder de elaborar sua própria Constituição e assim criar e organizar seus órgãos e entidades, ao passo que o autogoverno se relaciona com o poder de preencher essas estruturas, escolhendo seus governantes.

A autoadministração, por seu turno, trata da capacidade dos entes de desenvolverem suas competências, dar execução a suas leis, o que inclui a gestão de seus bens e a prestação dos serviços que lhe cabem. Quanto às competências, além de atribuir bens aos diferentes entes, a Constituição identifica competências de natureza político administrativa, legislativas e tributárias.” (Barcellos, Ana Paula de. Curso de direito constitucional / Ana Paula de Barcellos. – Rio de Janeiro: Forense, 2018.)

         Imprescindível destacar, na análise do tema, a previsão contida na Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre medidas para enfrentamento do coronavírus:

“Art. 3º  Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional de que trata esta Lei, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, entre outras, as seguintes medidas: 

[...]

III - determinação de realização compulsória de:

a) exames médicos;

b) testes laboratoriais;

c) coleta de amostras clínicas;

d) vacinação e outras medidas profiláticas; ou

e) tratamentos médicos específicos;”

Da leitura do dispositivo legal, é possível perceber que já há autorização no ordenamento jurídico pátrio para adoção de medidas como as previstas no PLC sub examine. Não bastasse a autorização legal já existente, contida no enunciado normativo acima transcrito, o Supremo Tribunal Federal foi chamado a analisar a constitucionalidade do referido dispositivo, posicionando-se pela constitucionalidade da vacinação compulsória, seguidos alguns requisitos. A decisão do Pretório Excelso ficou assim ementada:

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. VACINAÇÃO COMPULSÓRIA CONTRA A COVID-19 PREVISTA NA LEI 13.979/2020. PRETENSÃO DE ALCANÇAR A IMUNIDADE DE REBANHO. PROTEÇÃO DA COLETIVIDADE, EM ESPECIAL DOS MAIS VULNERÁVEIS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. PROIBIÇÃO DE VACINAÇÃO FORÇADA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIO CONSENTIMENTO INFORMADO DO USUÁRIO. INTANGIBILIDADE DO CORPO HUMANO. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. INVIOLABILIDADE DO DIREITO À VIDA, LIBERDADE, SEGURANÇA, PROPRIEDADE, INTIMIDADE E VIDA PRIVADA. VEDAÇÃO DA TORTURA E DO TRATAMENTO DESUMANO OU DEGRADANTE. COMPULSORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO A SER ALÇANÇADA MEDIANTE RESTRIÇÕES INDIRETAS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA SEGURANÇA E EFICÁCIA DAS VACINAS. LIMITES À OBRIGATORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO CONSISTENTES NA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS PARA CUIDAR DA SAÚDE E ASSISTÊNCIA PÚBLICA. ADIS CONHECIDAS E JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. I – A vacinação em massa da população constitui medida adotada pelas autoridades de saúde pública, com caráter preventivo, apta a reduzir a morbimortalidade de doenças infeciosas transmissíveis e a provocar imunidade de rebanho, com vistas a proteger toda a coletividade, em especial os mais vulneráveis. II – A obrigatoriedade da vacinação a que se refere a legislação sanitária brasileira não pode contemplar quaisquer medidas invasivas, aflitivas ou coativas, em decorrência direta do direito à intangibilidade, inviolabilidade e integridade do corpo humano, afigurando-se flagrantemente inconstitucional toda determinação legal, regulamentar ou administrativa no sentido de implementar a vacinação sem o expresso consentimento informado das pessoas. III – A previsão de vacinação obrigatória, excluída a imposição de vacinação forçada, afigura-se legítima, desde que as medidas às quais se sujeitam os refratários observem os critérios constantes da própria Lei 13.979/2020, especificamente nos incisos I, II, e III do § 2º do art. 3º, a saber, o direito à informação, à assistência familiar, ao tratamento gratuito e, ainda, ao “pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas”, bem como os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de forma a não ameaçar a integridade física e moral dos recalcitrantes. IV – A competência do Ministério da Saúde para coordenar o Programa Nacional de Imunizações e definir as vacinas integrantes do calendário nacional de imunização não exclui a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para estabelecer medidas profiláticas e terapêuticas destinadas a enfrentar a pandemia decorrente do novo coronavírus, em âmbito regional ou local, no exercício do poder-dever de “cuidar da saúde e assistência pública” que lhes é cometido pelo art. 23, II, da Constituição Federal. V - ADIs conhecidas e julgadas parcialmente procedentes para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 3º, III, d, da Lei 13.979/2020, de maneira a estabelecer que: (A) a vacinação compulsória não significa vacinação forçada, por exigir sempre o consentimento do usuário, podendo, contudo, ser implementada por meio de medidas indiretas, as quais compreendem, dentre outras, a restrição ao exercício de certas atividades ou à frequência de determinados lugares, desde que previstas em lei, ou dela decorrentes, e (i) tenham como base evidências científicas e análises estratégicas pertinentes, (ii) venham acompanhadas de ampla informação sobre a eficácia, segurança e contraindicações dos imunizantes, (iii) respeitem a dignidade humana e os direitos fundamentais das pessoas; (iv) atendam aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, e (v) sejam as vacinas distribuídas universal e gratuitamente; e (B) tais medidas, com as limitações expostas, podem ser implementadas tanto pela União como pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, respeitadas as respectivas esferas de competência. (ADI 6586, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-063  DIVULG 06-04-2021  PUBLIC 07-04-2021)

Desta feita, resta claro que o STF reconheceu a constitucionalidade do dispositivo legal acima transcrito, determinando que aos Estados é também garantida a competência para implementar medidas indiretas – no caso do PLC, a atribuição de falta ao serviço para aqueles que não tenham comprovado a realização de sua imunização ou a impossibilidade médica de fazê-lo-, que sejam aptas a induzir as pessoas a serem vacinadas.

Destaco, ainda, que a exigência de comprovação de vacinação não é algo inédito no panorama normativo brasileiro. Pode ser citado, como exemplo, o artigo 67 da Lei Federal nº 8213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências:

“Art. 67. O pagamento do salário-família é condicionado à apresentação da certidão de nascimento do filho ou da documentação relativa ao equiparado ou ao inválido, e à apresentação anual de atestado de vacinação obrigatória e de comprovação de freqüência à escola do filho ou equiparado, nos termos do regulamento.”

Outrossim, entendo pertinente, dada a relevância da matéria, tecer algumas considerações a respeito do Princípio, para alguns Postulado, da Proporcionalidade rem relação ao PLC ora analisado. Importante no tema rememorar algumas das lições do Professor Luis Roberto Barroso sobre o referido princípio, na 7ª edição do seu “Curso de Direito Constitucional Contemporâneo : Os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo”:

“Como delineado acima, consiste ele em um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e administrativa. Trata-se de um parâmetro de avaliação dos atos do Poder Público para aferir se eles estão informados pelo valor superior inerente a todo ordenamento jurídico: a justiça. [...]

Ao produzir normas jurídicas, o Estado normalmente atuará em face de circunstâncias concretas, e se destinará à realização de determinados fins a serem atingidos pelo emprego de dados meios. Assim, são fatores invariavelmente presentes em toda ação relevante para a criação do direito: os motivos (circunstâncias de fato), os fins e os meios. Além disto, hão de se levar também em conta os valores fundamentais da organização estatal, explícitos ou implícitos, como a ordem, a segurança, a paz, a solidariedade; em última análise, a justiça. A razoabilidade é, precisamente, a adequação de sentido que deve haver entre tais elementos.

Como foi mencionado, na tentativa de dar mais substância ao princípio, a doutrina alemã o decompôs em três subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Estes são os elementos da razoabilidade do ato, por vezes referida como razoabilidade interna, que diz respeito à existência de uma relação racional e proporcional entre os motivos, meios e fins a ele subjacentes. [...]

Além da adequação entre o meio empregado e o fim perseguido – isto é, a idoneidade da medida para produzir o resultado visado –, a ideia de razoabilidade compõe-se ainda de mais dois elementos.

De um lado, a necessidade ou exigibilidade da medida, que impõe verificar a inexistência de meio menos gravoso para a consecução dos fins visados. S endo possível conter certo dano ambiental por meio da instalação de um filtro próprio numa fábrica, será ilegítimo, por irrazoável, interditar o estabelecimento e paralisar a produção, esvaziando a liberdade econômica do agente. Nesse caso, a razoabilidade se expressa através do princípio de vedação do excesso.

Por fim, a razoabilidade deve embutir, ainda, a ideia de proporcionalidade em sentido estrito, consistente na ponderação entre o ônus imposto e o benefício trazido, para constatar se a medida é legítima. S e o Poder Público, por exemplo, eletrificar certo monumento de modo a que um adolescente sofra uma descarga elétrica que o incapacite ou mate quando for pichá-lo, a absoluta falta de proporcionalidade entre o bem jurídico protegido – o patrimônio público – e o bem jurídico sacrificado – a vida – torna inválida a providência.”

No caso em análise, entendo que a medida a ser adotada – exigência de comprovação de vacinação ou da impossibilidade médica de fazê-lo- é apta a gerar o fim que se propõe, a diminuição ou mesmo extinção da transmissão do coronavírus nas dependências funcionais de todos os Poderes do Estado de Pernambuco.

Entendo, também, que não há meio menos gravoso para alcançar, de forma realmente efetiva, o fim proposto. As vacinas ofertadas pelo Poder Público receberam análise qualitativa por parte dos órgãos sanitários nacionais, com autorização para uso e atestado de segurança, sendo meio seguro e altamente eficaz de combater a doença. Frise-se, ainda, que há a ressalva, no artigo 3º do PLC, permitindo que aqueles que apresentem declaração médica que expressamente contraindique a vacinação estarão dispensados de fazê-lo.

Por derradeiro, no exame da Proporcionalidade, entendo que o ônus imposto – obrigação de vacinar-se, mas com substância analisada e de eficácia e segurança comprovada pela ANVISA-  é proporcional, é de legítima imposição, tendo em vista o benefício trazido pela medida.

Importante destacar, também, que, ainda que os Tribunais ainda não tenham analisado de forma profunda litígios envolvendo eventuais demissões de empregados em razão de falta de comprovação de vacinação, é possível encontrar decisões que já começam a posicionar-se no sentido da viabilidade de demissão de empregados por negativa injustificada de realizar a vacinação. Vejamos precedente do TRT-2ª Região, nos autos do Recurso Ordinário em Rito Sumaríssimo 1000122-24.2021.5.02.0472 (RORSum):

“Diante de tais circunstâncias, e considerando que a reclamante já havia sido advertida anteriormente pelo mesmo motivo, e em nenhum momento tentou justificar (seja para a reclamada, seja em Juízo), o motivo que teria ensejado a recusa em tomar a vacina disponibilizada de forma emergencial e prioritária ao grupo de trabalho ao qual ela pertencia (dadas as condições de risco por trabalhar em ambiente hospitalar de risco), fico plenamente convencido de que a conduta adotada pela reclamada (aplicação da justa causa) não se revelou abusiva ou descabida, mas sim absolutamente legítima e regular, porquanto, para todos os efeitos, a reclamante não atendeu à determinação da empresa. Ante todo o exposto, tenho por bem manter a improcedência dos pedidos formulados na exordial, e negar provimento ao apelo ora interposto, em todos os seus aspectos.”

Não obstante todo o exposto acima, reputo de extrema relevância e necessidade a apresentação de Emenda Modificativa para garantir que todo o conteúdo do Projeto de Lei também seja aplicável aos Agentes Políticos (espécie do gênero Agentes Públicos que não estava abarcado pela redação inicial do Projeto, que apenas falava em servidores públicos – outra espécie do gênero Agentes Públicos-, empregados públicos, militares, temporários). Desta forma, proponho a seguinte Emenda Modificativa:

EMENDA MODIFICATIVA Nº ______/2021

AO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 2661/2021

Modifica a redação do art. 10 do Projeto de Lei Complementar nº 2661/2021, de autoria do Governador do Estado.

Art. 1º . O artigo 10 do Projeto de Lei Complementar nº 2661/2021 passa a tramitar com a seguinte redação:

   Art. 10. O disposto nesta lei aplica-se a todos os Agentes Públicos do Estado de Pernambuco.

Art. 2º. Renumeram-se os demais artigos.

Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação, do Projeto de Lei Complementar nº 2661/2021, de autoria do Governador do Estado, com a Emenda Modificativa apresentada.

3. Conclusão

                                   Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, opinamos pela aprovação, do Projeto de Lei Complementar nº 2661/2021, de autoria do Governador do Estado, com a Emenda Modificativa apresentada.