Parecer 6095/2021
Texto Completo
Emendas Modificativas nº 01/2021, de autoria do Deputado Antônio Coelho, nº 02/2021 e nº 03/2021, ambas de autoria da Deputada Priscila Krause, e Emenda Supressiva nº 04/2021, também de autoria da Deputada Priscila Krause, ao Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado
PROPOSIÇÃO PRINCIPAL QUE INSTITUI AS MICRORREGIÕES DE ÁGUA E ESGOTO DO SERTÃO E DA RMR PAJEÚ E RESPECTIVAS ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA. PROPOSIÇÕES ACESSÓRIAS QUE PRETENDEM MODIFICAR O PROJETO, A FIM DE, ENTRE OUTRAS ALTERAÇÕES: GARANTIR FACULTATIVIDADE AOS MUNICÍPIOS EM ADERIR OU NÃO ÀS MICRORREGIÕES, ALTERAR A PRESIDÊNCIA E FORMA DE DELIBERAÇÃO DO COLEGIADO MICRORREGIONAL, SUPRIMIR VEDAÇÃO À PRESTAÇÃO ISOLADA DO SERVIÇO POR MUNICÍPIO COM PAGAMENTO DE ÔNUS PELA OUTRGA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRECEDENTES DO STF SOBRE A COMPULSORIEDADE DA PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS QUANDO DO EXERCÍCIO, PELO ESTADO MEMBRO, DA COMPETÊNCIA A ELE CONFERIDA PELO ART. 25 § 3º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MÁCULA AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. ONE PERSON, ONE VOTE. PREPONDERÂNCIA DO INTERESSE. PELA REJEIÇÃO.
1. RELATÓRIO
Vem a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, as Emendas Modificativas nº 01/2021, de autoria do Deputado Antonio Coelho, nº 02/2021 e nº 03/2021, ambas de autoria da Deputada Priscila Krause, e a Emenda Supressiva nº 04/2021, também de autoria da Deputada Priscila Krause, ao Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado.
A Proposição Principal visa instituir as Microrregiões de Água e Esgoto do Sertão e da RMR Pajeú e respectivas estruturas de governança, enquanto as proposições acessórias buscam alterar pontos daquela, notadamente no que diz respeito à facultatividade da participação dos Municípios e estrutura de governança.
As proposições tramitam sob regime de urgência, já que, nos termos do artigo 223 parágrafo único do Regimento Interno deste Poder Legislativo o regime de tramitação da proposição principal é também aplicado às proposições acessórias.
É o Relatório.
2. PARECER DO RELATOR
As Proposições vêm arrimadas no art. 204 do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.
A matéria encontra-se inserta na esfera de competência exclusiva dos Estados, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal, que assim preceitua:
“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. [...]
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”
Segundo o Professor José Afonso da Silva:
“Alguma competência exclusiva a Constituição especificou para os Estados, como: [...] a faculdade de instituir, mediante lei complementar estadual, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamento, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25 § 3º); isso dá aos Estados maior poder de ordenação de seu território.” ((Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, 43ª ed., 2020, p.626).
Acontece que a Emenda nº 01/2021, agora analisada, não se coaduna com o dispositivo constitucional acima exposto. Resta claro que aos Estados é constitucionalmente garantida a competência para instituir mediante lei complementar, sem necessidade de anuência ou escolha por parte do ente municipal, microrregiões a fim de integrar a organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum, como é o caso do serviço de água e esgoto, tratado na proposição principal.
Em reforço à previsão constitucional de que cabe aos Estados definirem tais microrregiões, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de ser compulsória a participação dos Municípios em regiões metropolitanas ou microrregiões criadas pelo Estado, uma vez que estas são instituídas para realizar a gestão de serviços que ultrapassam o mero interesse local do Município, de forma que merecem atenção compartilhada. Vejamos abaixo, julgado paradigma sobre o tema:
Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. [...]
(ADI 1842, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01 PP-00001)
Desta forma, resta claro que o Pretório Excelso entende que não há qualquer mácula à autonomia municipal com a previsão de compulsoriedade da participação dos Municípios em Regiões Metropolitanas ou Microrregiões, mormente considerando o interesse comum que prepondera em situações como a do Projeto ora analisado.
Portanto, entendo que não há espaço de discricionariedade garantido aos Municípios entre aderir ou não aderir à Microrregião, como haveria em caso de ser Unidade Regional ou Bloco de Referência, essas sim, estruturas alheias ao artigo 25 da Constituição Federal e que permitem margem de escolha aos Municípios. Da mesma forma, a previsão de parâmetros e metas que se descumpridos geram direito à retomada do serviço pelos Municípios não encontra guarida na Carta Magna.
A seu turno, a Emenda nº 04/2021 acaba por, eventualmente, permitir a prestação isolada por Município, mesmo em projetos que prevejam pagamento de outorga (hipótese vedada na redação da Proposição original). Ao aprovar tal medida, toda a sofisticada viabilidade econômica materializada no Projeto original poderia restar comprometida, gerando grande desnaturação do projeto que não poderia ser aprovada.
A proposta defende o ônus pela outorga dos serviços, em detrimento da modicidade tarifária, princípio fundamental em Estado com tamanha desigualdade social, como é Pernambuco. A urgência na universalização dos serviços e a grande quantidade de investimentos requerida para tal feito são pontos que se devem considerar na adoção da estratégia e o planejamento da universalização. Nesta quadra, inserir mais uma despesa nos serviços de saneamento é onerar o usuário e afastar a possibilidade real de universalização. Após a promulgação do Projeto de Lei Complementar, ora sob análise, o titular dos serviços passará a ser a Microrregião. A Microrregião receberia a outorga pela prestação dos serviços e não mais o município isoladamente. Se a pretensão com a regionalização é proporcionar os ganhos de escala, reduzindo os custos médios de produção dos serviços pela agregação dos municípios em grupamentos maiores, aumentar a despesa do serviço pela cobrança de outorga é ir de encontro ao Espírito da Lei.
Por fim, na análise desta Emenda, pela adoção do princípio constitucional da solidariedade, os desígnios da Lei Nacional do Saneamento Básico pretendem compartilhar os ganhos regionalizando os municípios, distribuindo igualmente as externalidades, evitando que poucos municípios cheguem em 2033 universalizados e muitos municípios não avancem nestes serviços
Por sua vez, as Emendas nº 02/2021 e 03/2021, ao modificarem substancialmente a dinâmica da Governança Interfederativa prevista na Proposição principal, colocam em risco a própria coordenação necessária para o bom funcionamento de projeto deste jaez. Vejamos, novamente excerto da Ementa da ADI supracitada:
“Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto”
(ADI 1842, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01 PP-00001)
Reputo que a manutenção da Presidência do Colegiado Microrregional com o Governador do Estado é fundamental, haja vista ser Representante eleito pelos cidadãos de todos aqueles Municípios que compõe cada uma das Microrregiões. Modificar essa previsão, passando a possibilitar o exercício da Presidência por outra pessoa que não o Governador do Estado traz instabilidade indesejada para o funcionamento do Colegiado, desnaturando sobremaneira o desenho institucional.
Imprescindível levar em consideração que A Constituição Federal adotou o princípio da preponderância dos interesses, onde as competências são repartidas de forma onde matérias de interesse nacional, são de competência da União; matérias de interesse regional, de competência dos Estados-Membros e matérias de interesse local, de competência do Município. Os serviços de Saneamento Básico frequentemente ultrapassam os limites territoriais de um município, resultando no interesse regional, em vez do interesse local originário. A Lei Nacional nº 14.026/2020 coloca o Estado-Membro no papel de destaque de coordenar a regionalização das funções públicas de interesse comum dos serviços de saneamento básico.
O Estatuto da Metrópole estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum. A prevalência do interesse comum sobre o interesse local, é o princípio estabelecido no inciso I, do artigo 6º, da Lei Nacional nº 13.089/2015, e se constitui como leitmotif do Estatuto da Metrópole. Este é o princípio norteador da Lei, por buscar harmonizar e contemporizar interesses que transcendem limites territoriais municipais, inserindo o Estado Membro como agente conciliador. O papel dos Estados-Membro é exatamente o dirimir as divergências de interesses dos diferentes municípios prevalecendo sempre o interesse comum (regional), em detrimento dos interesses locais de cada um dos municípios.
Nesta esteira, considerando a hipótese de ter sido constituída uma microrregião de dois municípios que têm interesses opostos sobre uma determinada função pública de interesse comum, onde, por corolário, também participará o Estado-Membro, se fossem realizadas eleições para escolha da presidência da microrregião, poderiam ser pautadas sempre matérias do município presidente, em vez dos interesses regionais que envolveriam os dois municípios, e principalmente o Estado-Membro.
Quando o Estatuto da Metrópole destaca os princípios do “compartilhamento de responsabilidades e de gestão para a promoção do desenvolvimento urbano integrado”, da “autonomia dos entes da Federação” e da “gestão democrática da cidade”, está protegendo competências, direitos e deveres que estão contidos no Projeto de Lei Complementar, ora sob análise. A governança microrregional garante que Municípios gozem das normas-princípios em questão.
Por derradeiro, há que se considerar que o Estatuto da Metrópole cuida de normas que compartilham as funções públicas de interesse comum, compartilhando a tomada de decisão sobre assuntos de interesse coletivo dos entes que constituem aquela região. Não há que se falar em usurpação de competência municipal (de caráter local), pois a Constituição Federal e a legislação infraconstitucional pátria preveem esta possibilidade, sempre alinhadas com os princípios constitucionais da preponderância dos interesses e da solidariedade, efetivando-os. Entender de outra forma seria privilegiar o interesse local sobre o interesse comum
Quanto à modificação na contagem dos votos, tampouco vislumbro viabilidade em sua aprovação. Ora, a divisão tal qual posta na Proposição original garante ao Estado de Pernambuco (repita-se, ente que representa todos os habitantes do consórcio) 40% dos votos, deixando 60% dos votos nas mãos dos Municípios integrantes da Microrregião e, principalmente, com divisão proporcional à população. Modificar tal estruturação, prevendo que cada um dos entes terá um voto, de peso igual, não importando ser o Estado – representando os mais de 8 milhões de pernambucanos e com legitimidade democrática para representá-los todos-, ser um Município de grande população ou um Município de pequena população, a meu ver, viola frontalmente a ideia do “one man, one vote”, colocando em risco o Princípio Democrático.
Entendo que a previsão de estarem 60% dos votos distribuídos entre os Municípios e de acordo com critérios populacionais é solução bastante adequada a fim de garantir o bom funcionamento das Microrregiões, bem como a valorização do voto de cada pernambucano por igual. Não há motivo para que um Município com, por exemplo, 15 mil habitantes tenha um voto no Colegiado, da mesma forma que um outro Município, este com 200 mil habitantes. Haveria indevido prestígio àqueles Entes com menor população.
Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela rejeição das Emendas Modificativas nº 01/2021, de autoria do Deputado Antonio Coelho, nº 02/2021 e nº 03/2021, ambas de autoria da Deputada Priscila Krause, e a Emenda Supressiva nº 04/2021, também de autoria da Deputada Priscila Krause, ao Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado, por vício de inconstitucionalidade.
3. CONCLUSÃO
Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, opinamos pela rejeição das Emendas Modificativas nº 01/2021, de autoria do Deputado Antonio Coelho, nº 02/2021 e nº 03/2021, ambas de autoria da Deputada Priscila Krause, e a Emenda Supressiva nº 04/2021, também de autoria da Deputada Priscila Krause, ao Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado, por vício de inconstitucionalidade.
Histórico