Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021

Autor: Governador do Estado

PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI  AS MICRORREGIÕES DE ÁGUA E ESGOTO DO SERTÃO E DA RMR PAJEÚ E RESPECTIVAS ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA.. MATÉRIA INSERTA NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA AO ESTADO PELO ARTIGO 25, §3 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL PARA INSTITUIR, MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR MICRORREGIÕES PARA INTEGRAR A ORGANIZAÇÃO, O PLANEJAMENTO E A EXECUÇÃO DE FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM.  INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO, CONFORME ESTABELECE O ART. 19, § 1º, VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE OU ILEGALIDADE. PELA APROVAÇÃO.

                                   1. Relatório

                   Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado, que institui as Microrregiões de Água e Esgoto do Sertão e da RMR Pajeú e respectivas estruturas de governança.

Segundo justificativa anexa à proposição encaminhada pelo Exmo. Sr. Governador do Estado, in verbis:

“Senhor Presidente,

     Submeto à apreciação dessa Casa o anexo Projeto de Lei Complementar que tem por objetivo instituir as Microrregiões de Água e Esgoto do Sertão e da RMR-Pajeú, bem como estabelecer as respectivas estruturas de governança dessas autarquias intergovernamentais.

     A Microrregião do Sertão contém a Região Administrativa Integrada de Desenvolvimento do Polo Petrolina e Juazeiro, composta por aquele e outros vinte e três municípios pernambucanos, e a segunda Microrregião, a RMR-Pajeú, contempla a maior parte dos municípios do Estado, englobando toda a Região Metropolitana do Recife e outros municípios de grande porte do agreste e parte do sertão, que buscam garantir a sustentabilidade necessária para a universalização dos serviços de água e esgoto nos municípios de menor porte e de menores graus de desenvolvimento.

     A proposição encaminhada visa substituir o modelo mais fragmentado originariamente previsto na Lei Complementar nº 424, de 25 de setembro de 2020, sendo concebida a partir de estudos técnicos realizados no âmbito da Secretaria de Infraestrutura e Recursos Hídricos, que apontaram na direção da conformação geográfica ora sugerida, mais adequada à implantação dos projetos e ações para a prestação dos serviços públicos de abastecimento e saneamento em regime de prestação regionalizada.

     Há de se ressaltar que o texto proposto foi precedido de ampla divulgação, sendo disponibilizado para consulta pública no site oficial da Secretaria de Recursos Hídricos, assim como todos os estudos e documentos que o subsidiaram, franqueando-se links e orientações para participação da sociedade civil nas audiências públicas ocorridas entre os dias 8 e 9 deste mês de junho.

     Trata-se então de uma iniciativa fruto de amplo processo de escuta, não apenas dos Municípios envolvidos, através de seus representantes, como também da Associação Municipalista de Pernambuco – AMUPE, construída com a participação de diversos órgãos e entidades, a exemplo da Agência Pernambucana de Águas e Climas - APAC, da Agência Estadual de Meio Ambiente – CPRH, da Agência de Regulação de Pernambuco – ARPE,  Universidades Federais (UFPE e UFRPE) e Estadual (UPE), Ordem dos Advogados do Brasil Seccional Pernambuco – OAB/PE, Ministério Público Estadual de Pernambuco – MPPE, Tribunal de Contas do Estado  – TCE/PE. 

     O Projeto de Lei prevê a regionalização dos serviços no Estado de Pernambuco sob seguintes diretrizes básicas: interesse comum, buscando-se soluções adequadas para todos os municípios do Estado; ganhos com economias de escala e preservação de subsídios cruzados, para que se alcance a eficiência necessária e se garanta a universalização do atendimento inclusive nos municípios com menores níveis de desenvolvimento e renda; e, por fim, respeito à autonomia municipal, possibilitando aos municípios escolherem a maneira da provisão dos serviços de saneamento básico, em seus respectivos territórios, mas garantindo que eles tenham participação nas Microrregiões e se beneficiem dessa possibilidade.

     Com a aprovação desta proposta legislativa, será possível conciliar o saneamento básico para todos com a manutenção de uma tarifa módica e uniforme, e, por outro lado, com a prestação dos serviços regular e de mesma qualidade nos diversos municípios do Estado. Para que isso seja viável, faz-se necessário racionalizar investimentos e democratizar custos, a fim de permitir à população dos municípios com menores índices de desenvolvimento humano (IDH) e social, além

de reduzido porte populacional e/ou atividade econômica, a fruição de serviços públicos essenciais. 

     Na expectativa do apoio à presente iniciativa, para a qual solicito urgência na apreciação, prevista no art. 21 da Constituição Estadual, valho-me da oportunidade para renovar a Vossa Excelência, e aos seus dignos Pares, expressões de alta estima e consideração.”

A proposição tramita em regime de urgência, nos termos do artigo 21 da Constituição Estadual e 224 e seguintes do Regimento Interno deste Poder Legislativo.

2. Parecer do Relator

A Proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, II, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

A matéria versada vem na esteira da aprovação do Marco Legal do Saneamento Básico, Lei Federal nº 14.026, de 15 de Julho de 2020 que, fazendo profundas alterações na Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece novas diretrizes nacionais para o saneamento básico, dando papel de destaque para instrumentos como a instituição de microrregiões (objeto deste Projeto), com a finalidade de efetivar a prestação regionalizada do serviço de saneamento, garantindo a universalidade do acesso à população.

 Ainda em 2020 esta Assembleia Legislativa aprovou em Plenário o Projeto de Lei Complementar nº 1.445/2020, posteriormente sancionado pelo Governador do Estado, dando origem à Lei Complementar Estadual nº 434/2020, de 25 de setembro de 2020.

Após novos estudos, debates, audiências públicas (em reforço ao Princípio Democrático e à participação pública na tomada de decisões, indo ao encontro do ideal de uma Administração Pública Dialógica), o Governador do Estado acabou por enviar novo Projeto de Lei, ora analisado, alterando aspectos da política de Saneamento Público estadual, modificando a divisão de microrregiões no Estado, criando novos mecanismos de governança interfederativa, revogando a Lei Complementar nº 434/2020, entre outras medidas para viabilizar uma eficiente prestação do serviço.

Importante destacar que a proposição ora em análise encontra-se inserta na competência prevista  no art. 25, § 3º, da Constituição Federal, que assim preceitua:

“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. [...]

§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”

         Segundo o Professor José Afonso da Silva:

“Alguma competência exclusiva a Constituição especificou para os Estados, como: [...] a faculdade de instituir, mediante lei complementar estadual, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamento, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25 § 3º); isso dá aos Estados maior poder de ordenação de seu território.” ((Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, 43ª ed., 2020, p.626).                                            

Vale ressaltar que a iniciativa para projetos deste cariz é privativa do Governador do Estado, uma vez que estabelece atribuições para órgãos do Poder Executivo e trata de matéria essencialmente afeta à organização administrativa e forma de prestação de serviço, conforme determina o art. 19, § 1º, VI, da Constituição Estadual, in verbis:

“Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça e aos cidadãos, nos casos e formas previstos nesta Constituição.

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

.....................................................................................

VI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado, de órgãos e de entidades da administração pública.”

Importante destacar que o tema da compulsoriedade da participação de Municípios em Regiões Metropolitanas ou Microrregiões criadas pelo Estado já foi enfrentada e reputada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, uma vez que aquelas são instituídas para realizar a gestão de serviços que ultrapassam o mero interesse local do Município, de forma que merecem atenção compartilhada. Vejamos abaixo, julgado paradigma sobre o tema:

Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. [...]

(ADI 1842, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181  DIVULG 13-09-2013  PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01  PP-00001)

Resta claro que o conteúdo do PLC ora analisado está em consonância com a ordem jurídica constitucional vigente, cabendo às demais Comissões realizar análise meritória, analisando questões econômicas, de eficiência técnica e outras questões pertinentes.

Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado.

3. Conclusão

                        Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 2391/2021, de autoria do Governador do Estado.