Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 22/2015
AUTORIA: DEPUTADO AUGUSTO CÉSAR
PROPOSIÇÃO QUE DETERMINA A GRATUIDADE DAS LIGAÇÕES TELEFÔNICAS PARA O DISQUE
DENÚNCIA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. MATÉRIA INSERTA NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
PRIVATIVA DA UNIÃO, NOS TERMOS DO ART. 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PELA REJEIÇÃO.
1. RELATÓRIO
Submeto à apreciação desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça o
Projeto de Lei Ordinária (PLO) nº 22/2015 de autoria do Deputado Augusto César
que determina a gratuidade das ligações telefônicas para o disque denúncia e dá
outras providências.
Impende salientar que o PLO em análise tramita nesta Casa Legislativa pelo
regime ordinário, conforme dispõe o art. 223, inciso III, de seu Regimento
Interno (RI).


2. PARECER DO RELATOR
Não obstante a louvável iniciativa do ilustre deputado em diligenciar em favor
da gratuidade de um serviço de inigualável relevância para a sociedade
pernambucana, o PLO em apreço incorre em vício de inconstitucionalidade formal
por ofensa ao art. 22, inciso IV, da Constituição Federal (CF/88). O
dispositivo atribui, privativamente, à União a competência para legislar, entre
outros assuntos, sobre telefonia (matéria da proposição), de sorte que não é
dado ao Estado de Pernambuco inovar no ordenamento jurídico pátrio a respeito.
Como o próprio nome indica – competência privativa – a União é o único ente
federativo que tem o poder de criar regras jurídicas novas (ius novum) sobre
telecomunicação.
É verdade que o parágrafo único da norma em questão admitiu a hipótese de lei
complementar permitir aos Estados legislar acerca de matérias específicas,
sujeitas à competência privativa da União, no entanto, tal atribuição é
condicionada, vale dizer, só se consumará quando editada a lei complementar
autorizadora. A esse respeito, constam inúmeros posicionamentos da Suprema
Corte, intérprete máximo constitucional, senão vejamos:
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 14.150, de 20/12/2012, do
Estado do Rio Grande do Sul. Vedação da cobrança de assinatura básica pelas
concessionárias de telefonias fixa e móvel. Serviço público de
telecomunicações. Invasão da competência legislativa privativa da União.
Violação dos artigos 21, XI, 22, IV, e 175, parágrafo único, da Constituição
Federal. Precedentes. Medida cautelar deferida. I – A competência para legislar
sobre a disciplina e a prestação dos serviços públicos de telecomunicações é
privativa da União, nos termos dos artigos 21, XI, 22, IV, e 175, parágrafo
único, todos da Constituição Federal. II – Medida cautelar deferida. (ADI 4907
MC, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em
07/02/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-045 DIVULG 07-03-2013 PUBLIC 08-03-2013)

EMENTA Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 1º,
caput e § 1º, da Lei nº 5.934, de 29 de março de 2011, do Estado do Rio de
Janeiro, o qual dispõe sobre a possibilidade de acúmulo das franquias de
minutos mensais ofertados pelas operadoras de telefonia, determinando a
transferência dos minutos não utilizados no mês de sua aquisição, enquanto não
forem utilizados, para os meses subsequentes. Competência privativa da União
para legislar sobre telecomunicações. Violação do art. 22, IV, da Constituição
Federal. Precedentes. Medida cautelar deferida para suspender a eficácia do
art. 1º, caput e § 1º, da Lei nº 5.934, de 29 de março de 2011, do Estado do
Rio de Janeiro. (ADI 4649 MC, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno,
julgado em 28/09/2011, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-220 DIVULG 18-11-2011 PUBLIC
21-11-2011 RT v. 101, n. 916, 2012, p. 623-628)

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA
LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES (CF, ART. 21, XI, E
22, IV). LEI Nº 1.336/09 DO ESTADO DO AMAPÁ. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE
ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE TELEFONIA FIXA E MÓVEL. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA COMO PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE
DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO DA
COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART.
24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A
FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. O sistema federativo instituído pela Constituição
Federal de 1988 torna inequívoco que cabe à União a competência legislativa e
administrativa para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de
telecomunicações (CF, art. 21, XI, e 22, IV). 2. A Lei nº 1.336/09 do Estado do
Amapá, ao proibir a cobrança de tarifa de assinatura básica nos serviços de
telefonia fixa e móvel, incorreu em inconstitucionalidade formal, porquanto
necessariamente inserida a fixação da ”política tarifária” no âmbito de poderes
inerentes à titularidade de determinado serviço público, como prevê o art. 175,
parágrafo único, III, da Constituição, elemento indispensável para a
preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e, por
consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da atividade. 3.
Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na competência
concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (CF,
art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir à frustração da
teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, parágrafo único,
III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as figuras do consumidor e
do usuário de serviços públicos, já que o regime jurídico deste último, além de
informado pela lógica da solidariedade social (CF, art. 3º, I), encontra sede
específica na cláusula “direitos dos usuários” prevista no art. 175, parágrafo
único, II, da Constituição. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada
procedente. (ADI 4478, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão:
Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2011, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-227 DIVULG 29-11-2011 PUBLIC 30-11-2011)

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.449/04 DO DISTRITO
FEDERAL. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE ÁGUA, LUZ,
GÁS, TV A CABO E TELEFONIA. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA
LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA ELÉTRICA
(CF, ART. 21, XI E XII, ‘b’, E 22, IV). FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA COMO
PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175,
PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO
PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS
PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175,
PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES. SERVIÇOS DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS.
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (CF, ART. 2º).
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. O sistema federativo instituído pela Constituição
Federal de 1988 torna inequívoco que cabe à União a competência legislativa e
administrativa para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de
telecomunicações e energia elétrica (CF, arts. 21, XI e XII, ‘b’, e 22, IV). 2.
A Lei nº 3.449/04 do Distrito Federal, ao proibir a cobrança da tarifa de
assinatura básica “pelas concessionárias prestadoras de serviços de água, luz,
gás, TV a cabo e telefonia no Distrito Federal” (art. 1º, caput), incorreu em
inconstitucionalidade formal, porquanto necessariamente inserida a fixação da
”política tarifária” no âmbito de poderes inerentes à titularidade de
determinado serviço público, como prevê o art. 175, parágrafo único, III, da
Constituição, elemento indispensável para a preservação do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato de concessão e, por consequência, da manutenção do
próprio sistema de prestação da atividade. 3. Inexiste, in casu, suposto
respaldo para o diploma impugnado na competência concorrente dos
Estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (CF, art. 24, V e VII),
cuja interpretação não pode conduzir à frustração da teleologia da referida
regra expressa contida no art. 175, parágrafo único, III, da CF, descabendo,
ademais, a aproximação entre as figuras do consumidor e do usuário de serviços
públicos, já que o regime jurídico deste último, além de informado pela lógica
da solidariedade social (CF, art. 3º, I), encontra sede específica na cláusula
“direitos dos usuários” prevista no art. 175, parágrafo único, II, da
Constituição. 4. Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do
conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º), a
proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica no que concerne aos
serviços de água e gás, em grande medida submetidos também à incidência de leis
federais (CF, art. 22, IV), mormente quando constante de ato normativo emanado
do Poder Legislativo fruto de iniciativa parlamentar, porquanto supressora da
margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo Distrital na condução da
Administração Pública, no que se inclui a formulação da política pública
remuneratória do serviço público. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade
julgada procedente. (ADI 3343, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/
Acórdão: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2011, DJe-221 DIVULG
21-11-2011 PUBLIC 22-11-2011 EMENT VOL-02630-01 PP-00001)

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual n. 13.921/2007, de Santa
Catarina. 3. Serviço público de telecomunicações. 4. Telefonias fixa e móvel.
5. Vedação da cobrança de tarifa de assinatura básica. 6. Penalidades. 7.
Invasão da competência legislativa da União. 7. Violação dos artigos 21, XI,
22, IV, e 175, parágrafo único, da Constituição Federal. Precedentes. 8. Ação
direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3847, Relator(a):
Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2011, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
DJe-050 DIVULG 08-03-2012 PUBLIC 09-03-2012)

EMENTA Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.450,
de 31 de janeiro de 2011, do Estado do Rio Grande do Norte, a qual veda a
cobrança, no âmbito daquele Estado, das tarifas de assinatura básica pelas
concessionárias prestadoras de serviços de telefonia fixa e móvel. Competência
privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Violação do art. 22,
IV, da Constituição Federal. Precedentes. Medida cautelar deferida para
suspender a eficácia da Lei nº 9.450, de 31 de janeiro de 2011, do Estado do
Rio Grande do Norte. (ADI 4603 MC, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal
Pleno, julgado em 26/05/2011, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-046 DIVULG 05-03-2012
PUBLIC 06-03-2012)

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Distrital n. 3.426/2004.
3. Serviço público de Telecomunicações. 4. Telefonia fixa. 5. Obrigação de
discriminar informações na fatura. 6. Definição de ligação local. 7.
Disposições sobre ônus da prova, termo de adequação e multa. 8. Invasão da
competência legislativa da União. 9. Violação dos artigos 22, incisos I, IV, e
175, da CF. Precedentes. 10. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente. (ADI 3322, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado
em 02/12/2010, DJe-043 DIVULG 03-03-2011 PUBLIC 04-03-2011 REPUBLICAÇÃO:
DJe-058 DIVULG 28-03-2011 PUBLIC 29-03-2011 EMENT VOL-02491-01 PP-00091 LEXSTF
v. 33, n. 387, 2011, p. 20-28)

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei estadual n. 12.983/2005 de
Pernambuco versus CF 5º., X; 21, XI; e, 22, I e IV. 3. Afronta por instituir
controle de comercialização e de habilitação de aparelhos usados de telefonia
móvel. 4. Precedentes. 5. Ação direta parcialmente procedente para declarar a
inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da lei pernambucana: artigos
1º, § 1º, I, “b”; 2º; 3º; 4º e 5º. (ADI 3846, Relator(a): Min. GILMAR MENDES,
Tribunal Pleno, julgado em 25/11/2010, DJe-048 DIVULG 14-03-2011 PUBLIC
15-03-2011 EMENT VOL-02481-01 PP-00063 RTJ VOL-00223-01 PP-00193 RIP v. 13, n.
66, 2011, p. 263-271 LEXSTF v. 33, n. 388, 2011, p. 11-24)

Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei nº 18.721/2010,
do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre o fornecimento de informações por
concessionária de telefonia fixa e móvel para fins de segurança pública. 3.
Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Violação
ao art. 22, inciso IV, da Constituição. Precedentes. 4. Medida cautelar
deferida para suspender a vigência da Lei nº 18.721/2010, do Estado de Minas
Gerais. (ADI 4401 MC, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado
em 23/06/2010, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-185 DIVULG 30-09-2010 PUBLIC 01-10-2010
RTJ VOL-00207- PP-00258 RT v. 100, n. 903, 2011, p. 124-128)

(grifos nossos)
Nesse contexto é que foi concebida a Lei Federal nº 9.472, de 16 de julho de
1997, em vigor, que dispõe sobre a organização dos serviços de
telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros
aspectos institucionais. Segundo o art. 1º e seu paragrafo único, compete à
União, por intermédio do órgão regulador e nos termos das políticas
estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos
serviços de telecomunicações; e a aludida organização inclui, entre outros
aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso
dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, o
que reforça as diretrizes traçadas pelo Texto Constitucional.
Referida Lei, denominada Lei Geral de Telecomunicações, criou, inclusive, a
Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), primeira agência reguladora a
ser instalada no país, entidade integrante da Administração Pública Federal
indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das
Comunicações, administrativamente independente e financeiramente autônoma, e
responsável por implementar as medidas necessárias ao atendimento do interesse
público e ao desenvolvimento das telecomunicações brasileiras.
É bem de ver que, através do Regulamento sobre as Condições de Acesso e Fruição
dos Serviços de Utilidade Pública e de Apoio ao Serviço Telefônico Fixo
Comutado, a ANATEL uniformizou, em todo o Brasil, os códigos dos serviços de
emergência, de utilidade pública e de apoio aos serviços de telefonia fixa, de
sorte que, atualmente, todas as chamadas para os serviços públicos de
emergência são gratuitas e as outras, para os demais serviços de utilidade
pública, por sua vez, poderão ser tarifadas pelo valor de uma chamada local,
embora a prestação do serviço propriamente dita seja gratuita. Ou seja, a
ANATEL, ente competente para o regramento da matéria, já editou norma no mesmo
sentido, todavia, em âmbito nacional e, por isso, com relação aos números
referentes aos serviços públicos de emergência de abrangência em todo o
território pátrio.
Ocorre que, a exemplo do disque denúncia nacional, o parlamentar pretende
instituir tratamento semelhante na esfera estadual (a gratuidade). Falta-lhe,
entretanto, competência para tanto. Por outro lado, se cabe à União legislar,
privativamente, acerca da telecomunicação, não assiste menos razão ao fato de
que o PLO nº 22/2015 infringe, ainda, prerrogativa conferida ao Chefe do
Executivo local. Em verdade, o disque denúncia pernambucano é exercido por uma
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Associação Movimento
Pernambuco Contra o Crime - MPCC/OSCIP) cujo vínculo provém de um Termo de
Parceria (criado pela Lei 9.790/99, art. 9º, para a realização de parcerias
unicamente entre o Poder Público e a OSCIP para o fomento e execução de
projetos) celebrado com o Governo do Estado, como atesta o Decreto Estadual nº.
40.849, de 2 de julho de 2014, que renova a titulação da OSCIP que indica.
Ora as OSCIPs, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
instituídas por iniciativas de particulares, são criadas para desempenhar
serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do
Poder Público, em cujos Termos de Parceria discriminam-se direitos,
responsabilidades e obrigações, e são estabelecidos parâmetros para a
fiscalização de sua execução. Tal realidade denota a necessidade de se
respeitar os limites traçados pelo Termo de Parceria ajustado e a competência
do signatário – o Governador – para futuras alterações do pacto (que, no caso,
acarretaria gravame pecuniário).
Feitas as considerações pertinentes, conclui-se pela existência de vícios de
inconstitucionalidade que maculam a proposição analisada, de sorte que o
Parecer do Relator é no sentido de se ver reconhecida a rejeição do Projeto de
Lei Ordinária nº 22/2015, de autoria do Deputado Augusto César.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Ante o exposto, tendo em vistas as considerações expendidas pelo Relator,
opinamos pela rejeição do Projeto de Lei Ordinária nº 22/2015, de autoria do
Deputado Augusto César.

Presidente em exercício: Ângelo Ferreira.
Relator: Antônio Moraes.
Favoráveis os (8) deputados: Adalto Santos, Aluísio Lessa, Antônio Moraes, Rodrigo Novaes, Romário Dias, Simone Santana, Teresa Leitão, Zé Maurício.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
Raquel Lyra
Efetivos
Ângelo Ferreira Edilson Silva Ricardo Costa Rodrigo Novaes	Romário Dias Sílvio Costa Filho Teresa Leitão Tony Gel
Suplentes
Antônio Moraes Aluísio Lessa Julio Cavalcanti Pastor Cleiton Collins Pedro Serafim Neto	Simone Santana Socorro Pimentel Waldemar Borges Zé Maurício

Autor: Antônio Moraes