Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1676/2020

AUTORIA: DEPUTADO GUSTAVO GOUVEIA

PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI, NO ÂMBITO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, A POLÍTICA ESTADUAL DE PREVENÇÃO ÀS ARBOVIROSES DURANTE O PERÍODO GESTACIONAL, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. DIREITO À SAÚDE (ART. 6º C/C ART. 196 E SS, CF/88). COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA CMOMUM E LEGISLATIVA CONCORRENTE (ART. 23, II C/C ART. 24, XII, CF/88). MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DESTE COLEGIADO. POSSIBILIDADE DE PROJETOS DE INICIATIVA PARLAMENTAR INSTITUINDO POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE QUE NÃO AUMENTEM DESPESA DO PODER EXECUTIVO NEM INTERFIRAM NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS DAQUELE PODER. PELA APROVAÇÃO.

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 1676/2020, de autoria do Deputado Gustavo Gouveia, que institui, no âmbito do Estado de Pernambuco, a Política Estadual de Prevenção às Arboviroses durante o período gestacional, e dá outras providências.

O Projeto de Lei tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 223, inciso III, Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Cabe à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, nos termos do art. 94, I, do Regimento Interno desta Casa, manifestar-se sobre a constitucionalidade, legalidade e juridicidade das matérias submetidas a sua apreciação.

Avançando na análise da qualificação da proposição – isto é, seu enquadramento nas regras constitucionalmente estabelecidas de competência – faz-se necessário avaliar a natureza da medida ora proposta, para fins de atendimento ao critério da competência legislativa.

Inicialmente, cumpre ressaltar que a proteção e defesa da saúde encontram-se na competência material comum e legislativa concorrente constitucionalmente atribuídas aos Estados-membros, in verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[…]

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

Para melhor elucidação da matéria sub examine, importa trazer o conceito de Políticas Públicas:

“Políticas Públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados” (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 241).

Nesse contexto, observa-se que o objeto da matéria ora analisada constitui-se, em verdade, Política Pública, cujo conteúdo revela-se por meio de ações a serem adotadas concretamente no âmbito do Poder Executivo.

A presente proposta traduz política pública estadual de proteção à saúde das gestantes, por meio de medidas de contágio de arboviroses (Dengue, Febre Chicungunha e Zika).

Quanto à constitucionalidade formal subjetiva, importante neste ponto consignar um avanço de entendimento, com a proposta, por este Relator, de superação de tese firmada no âmbito deste Colegiado no sentido de que Projetos de Lei de iniciativa parlamentar que instituam “políticas públicas” não poderiam ser aprovados.

Antes de adentrar nas razões pelas quais entende-se que a posição clássica deste colegiado merece ser superada, é de bom alvitre valer-se de algumas lições do Direito Processual Civil sobre o instituto da “Superação”, que embora aplicado no âmbito judicial tem a mesma lógica passível de aplicação para os entendimentos firmados nesta Comissão. Segundo Alexandre Freitas Câmara:

“A superação (muito conhecida pela designação inglesa overruling) evita o engessamento do Direito e reconhece que os padrões decisórios são criados a partir de certas circunstâncias fáticas e jurídicas que precisam permanecer presentes para que possam eles continuar a ser aplicados.[...]

Havendo, pois, justificados motivos, o padrão decisório pode – e deve – ser superado, modificando-se a tese nele firmada, de modo que ele perderá sua eficácia vinculante para casos futuros” (CÂMARA, Alexandre Freitas / O Novo Processo Civil Brasileiro  - 5ª Ed.  – São Paulo: Atlas, 2019. Pág 532)

Vejamos também o magistério de João Trindade Cavalcante Filho sobre o tema das políticas públicas criadas a partir de projetos de lei de iniciativa parlamentar:

“Pode o Legislativo iniciar projeto de lei que instituam políticas públicas ? Ou se trata de iniciativa exclusiva do Poder Executivo ?

De acordo com a interpretação que entendemos ser a mais adequada ao sistema constitucional brasileiro, a alínea e do inciso II do  § 1º do art. 61 da não veda ao Legislativo iniciar projetos de lei sobre políticas públicas.

Em primeiro lugar, porque, como já analisamos, a iniciativa privativa não constitui regra em nosso ordenamento, devendo, por isso, ser interpretada em sentido estrito.  Ora, a interpretação literal do dispositivo citado indica que é exclusiva do Presidente da República a tarefa de propor projetos de lei sobre criação e extinção de órgãos e Ministérios da Administração Pública. [...]

Consideramos, destarte, adequada a teoria já aventada pelo Supremo Tribunal Federal (embora não desenvolvida de forma aprofundada) de que o que se veda é a iniciativa parlamentar que vise ao redesenho de órgãos do Executivo, conferindo-lhes novas e inéditas atribuições, inovando a própria função institucional da unidade orgânica.” (CAVALCANTE FILHO, João Trindade / Processo Legislativo Constitucional – 3ª Ed. rev. ampl. e atual. – Salvador: Ed. Juspodivm 2017. Pág 61)

Outrossim, convém destacar posições do Supremo Tribunal Federal neste sentido, de que, em não havendo novas atribuições aos órgãos do Poder Executivo, não há que se falar em inconstitucionalidade:

“Diferentemente do que sustentado, os artigos 1º, 4º, 6º e 7º da lei estadual impugnada não chegaram a promover inovações na realidade orgânica do Executivo local, seja pela criação de novos cargos, serviços ou mesmo obrigações. As normas em exame cuidaram apenas de especificar quais os cuidados médicos, dentre aqueles já providos ordinariamente pela rede pública de saúde, deveriam ser garantidos a determinada classe de pacientes (portadores de sequelas graves causadas por queimaduras), tendo em vista a situação de vulnerabilidade por eles experimentada.

As prestações estatais preconizadas – reabilitação física, psicológica e reinserção social – dão concretização à premissa de “atendimento integral” (art. 198, II, da Constituição Federal), que norteia as ações e serviços de saúde em todo o território nacional, conforme corroborado pela Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde.” (Voto Min. Relator Alexandre de Moraes na ADI 5293, Tribunal Pleno, julgado em 08/11/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-263  DIVULG 20-11-2017  PUBLIC 21-11-2017)

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 1.602/2011 do Estado do Amapá. Projeto “Oportunidade” para reinserção de apenados. 3. Inexistência de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 4. Competência privativa da União para legislar sobre licitações e contratos. Normas gerais. 5. Inexistência de vício de inconstitucionalidade formal. 6. Concretização de direitos fundamentais, internacionalmente assegurados. Direito do preso à ressocialização. 7. Inexistência de inconstitucionalidade material. 8. Importância das políticas públicas federais, estaduais e municipais, elaboradas com a colaboração do Poder Judiciário, Ministério Público e CNJ, para a reinserção dos presos e egressos do sistema penitenciário no mercado de trabalho. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

(ADI 4729, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-149  DIVULG 15-06-2020  PUBLIC 16-06-2020)”

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, Pleno, ADI-MC nº 724/RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27.4.2001 (original sem grifos).

“(...) uma interpretação ampliativa da reserva de iniciativa do Poder Executivo, no âmbito estadual, pode resultar no esvaziamento da atividade legislativa autônoma no âmbito das unidades federativas.” (STF - ADI: 2417 SP, Relator: Min. Maurício Corrêa, Data de Julgamento: 03/09/2003,  Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 05-12-2003).

Assim sendo, entendo, no que proponho que este Colegiado passe a seguir, que projetos de iniciativa de parlamentar tratando sobre instituição de políticas públicas passam a ser aprovados no âmbito desta Comissão – ressalvada eventual incompatibilidade material-  quando:

1. não alterem as atribuições já existentes ou criem novas atribuições  para  órgãos e Entidades do Poder Executivo; e

2.  não gerem aumento de despesa para o Poder Executivo.

No projeto sob exame, destaca-se que não  há qualquer previsão  sobre a criação, reestruturação ou extinção de órgãos ou entidades do Poder Executivo, em modo que pudesse caracterizar afronta à iniciativa legislativa do Governador do Estado.

Por fim, este Colegiado Técnico já possui precedentes que adotam o mesmo entendimento ora proposto, consubstanciado nos pareceres CCLJ nºs 4919/2021 e 4921/2021.

Desse modo, não estando a matéria no rol das afetas à iniciativa privativa do Governador do Estado, franqueia-se ao parlamentar a legitimidade subjetiva para deflagrar o correspondente processo legislativo. Infere-se, portanto, quanto à iniciativa, a constitucionalidade formal subjetiva da proposição.

Feitas as considerações pertinentes, ausentes vícios de inconstitucionalidade, ilegalidade ou antijuridicidade, o parecer do relator é pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1676/2020, de autoria do Deputado Gustavo Gouveia.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Diante do exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a CCLJ, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1676/2020, de autoria do Deputado Gustavo Gouveia.