Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

Emenda Modificativa nº 01/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, ao Projeto de Lei Complementar nº 1445/2020, de autoria do Governador do Estado

PROPOSIÇÃO PRINCIPAL QUE INSTITUI AS MICRORREGIÕES DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. PROPOSIÇÃO ACESSÓRIA QUE PRETENDE MODIFICAR O ART. 2º DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 1445/2020. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL E INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA NO QUE TOCA ÀS RIDES. PRECEDENTES DO STF SOBRE A COMPULSORIEDADE DA PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS QUANDO DO EXERCÍCIO, PELO ESTADO MEMBRO, DA COMPETÊNCIA A ELE CONFERIDA PELO ART. 25 § 3º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INVIABILIDADE DE DISPOSIÇÃO SOBRE REGIÃO INTEGRADA DE DESENVOLVIMENTO (RIDE) EM LEIS ESTADUAIS. VÍCIO FORMAL ORGÂNICO NESTE ASPECTO. PELA REJEIÇÃO.

1. RELATÓRIO

Vem a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, a Emenda Modificativa nº 01/2020, de autoria do Deputado Antonio Coelho, ao Projeto de Lei Complementar nº 1445/2020, de autoria do Governador do Estado.

A Proposição Principal visa instituir as microrregiões de saneamento básico do Estado de Pernambuco. Por sua vez, a Emenda em análise busca fazer alterações no artigo 2º da proposição principal, acrescentando dois novos parágrafos.  

A proposição tramita sob regime de urgência, já que, nos termos do artigo 223 parágrafo único do Regimento Interno deste Poder Legislativo o regime de tramitação da proposição principal é também aplicado às proposições acessórias.

É o Relatório.

2. PARECER DO RELATOR

         A Proposição vem arrimada no art. 204 do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

A matéria encontra-se inserta na esfera de competência exclusiva dos Estados, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal, que assim preceitua:

“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. [...]

§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”

Segundo o Professor José Afonso da Silva:

“Alguma competência exclusiva a Constituição especificou para os Estados, como: [...] a faculdade de instituir, mediante lei complementar estadual, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamento, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25 § 3º); isso dá aos Estados maior poder de ordenação de seu território.” ((Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, 43ª ed., 2020, p.626).                  

         Acontece que a Emenda ora em análise não se coaduna com o dispositivo constitucional acima exposto. Resta claro que aos Estados é constitucionalmente garantida a competência para instituir mediante lei complementar, sem necessidade de anuência ou escolha por parte do ente municipal,  microrregiões a fim de integrar a organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum, como é o caso do serviço de saneamento, tratado na proposição principal.

Em reforço à previsão constitucional de que cabe aos Estados definirem tais microrregiões, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de ser compulsória a participação dos Municípios em regiões metropolitanas ou microrregiões criadas pelo Estado, uma vez que estas são instituídas para realizar a gestão de serviços que ultrapassam o mero interesse local do Município, de forma que merecem atenção compartilhada. Vejamos abaixo, julgado paradigma sobre o tema:

Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. [...]

(ADI 1842, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181  DIVULG 13-09-2013  PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01  PP-00001)

         Em relação ao § 3º que a Emenda pretende incluir no PLC, imperioso destacar que a mencionada Região Integrada de Desenvolvimento, em que pese não ter uma regulamentação expressa na Constituição Federal, é criada – nos termos dos fundamentos invocados para a criação das 3 RIDES existentes atualmente- com fundamento 21, IX, 43 e 48, IV da Constituição Federal, sendo, portanto instrumento de competência da União. Desta forma, incabível tratar do tema em Lei Estadual, padecendo, pois, de vício de inconstitucionalidade formal orgânica o referido dispositivo.

Ademais, o § 5º do artigo 3º da Lei Federal nº 11da Lei Federal nº 11445 de 5 de janeiro de 2007, inserido pela Lei Federal nº 14026 de 15 de julho de 2020, tem a mesma redação do dispositivo da Emenda ora analisada, porém editado no exercício da competência constitucional da União para tratar do tema. Assim sendo, materialmente a ordem jurídica nacional já consagra aquilo que o nobre parlamentar pretende através de sua Emenda (ao menos em relação à RIDE), porém tal tratamento deve ser mantido no âmbito da União, Ente Federado que detém competência para tanto.

Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela rejeição da Emenda Modificativa nº 01/2020, de autoria do Deputado Antonio Coelho, ao Projeto de Lei Complementar nº 1445/2020, de autoria do Governador do Estado.

3. CONCLUSÃO

Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, opinamos pela rejeição da Emenda Modificativa nº 01/2020, de autoria do Deputado Antonio Coelho, ao Projeto de Lei Complementar nº 1445/2020, de autoria do Governador do Estado.