Parecer 3858/2020
Texto Completo
TRAMITAÇÃO EM CONJUNTO DO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1271/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ROMERO SALES FILHO, COM O PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1313/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO PASTOR CLEITON COLLINS
TRAMITAÇÃO EM CONJUNTO (ARTS. 232 E SEGUINTES DO REGIMENTO INTERNO DESTE PODER LEGISLATIVO). PROPOSIÇÕES QUE DISPÕEM SOBRE A DIVULGAÇÃO, PELOS ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA DO ESTADO DE PERNAMBUCO, DE INFORMAÇÕES SOBRE OBRAS PÚBLICAS CUJA EXECUÇÃO ESTEJA EM ANDAMENTO. MATÉRIA INSERTA NA ESFERA DE COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DOS ESTADOS-MEMBROS (ARTS. 18 E 25 C/C ART. 24, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). VIABILIDADE DA INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGAÇÃO COMPATÍVEL COM DEVER GERAL DE PROMOÇÃO DE PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 5º, INCISOS XXXIII E XXXIV, “B”, E ART. 37, CAPUT E § 3º, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). EXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE ASSUNTO CORRELATO, TORNANDO-SE DESNECESSÁRIA A EDIÇÃO DE LEI AUTÔNOMA. AUSÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE E DE ILEGALIDADE. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.
1. RELATÓRIO
Vêm a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, as seguintes proposições:
a) Projeto de Lei Ordinária nº 1271/2020, de autoria do Deputado Romero Sales Filho, que dispõe sobre a divulgação, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta do Estado de Pernambuco, de informações sobre obras públicas cuja execução esteja em andamento.
Em síntese, a proposição prevê que os órgãos e entidades da Administração Pública do Estado de Pernambuco deverão divulgar, em suas respectivas páginas de internet, informações sobre a execução de obras em andamento, contemplando, no mínimo: cópia do contrato e de eventuais termos aditivos; cópia do projeto básico e do projeto executivo da obra; e relatório trimestral de execução de obra, com fotografias, informações sobre o cumprimento do cronograma, medições realizadas e pagamentos efetuados. Além disso, o projeto de lei menciona que, caso a documentação seja complexa, será admitida a publicação de extratos, desde que facultado ao cidadão acesso a todas as informações de forma presencial. Por fim, a proposta afirma que a obrigação aplica-se às obras públicas contratadas após o início de vigência da lei.
b) o Projeto de Lei Ordinária nº 1313/2020, de autoria do Deputado Pastor Cleiton Collins, que dispõe sobre a divulgação específica em uma plataforma digital dos dados referentes ao andamento e os gastos com obras públicas, no Estado de Pernambuco.
Diante da semelhança de objetos entre o Projeto de Lei Ordinária nº 1271/2020, de autoria do Deputado Romero Sales Filho, e o Projeto de Lei Ordinária nº 1313/2020, de autoria do Deputado Pastor Cleiton Collins, submetem-se as proposições à tramitação conjunta, em observância ao disposto nos arts. 232 e seguintes do Regimento Interno deste Poder Legislativo.
Os Projetos de Lei em referência tramitam nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 223, inciso III, do Regimento Interno).
É o relatório.
2. PARECER DO RELATOR
As proposições vêm arrimadas no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.
Observância da tramitação conjunta, consoante disposto nos arts. 232 e seguintes do Regimento Interno deste Poder Legislativo.
As matérias vertidas nos PLOs nºs 1271/2020 e 1313/2020 invocam a promoção da publicidade e transparência durante a execução de obras públicas, encontrando-se inserta na autonomia administrativa e financeira do Estado-membro. Logo, resta afirmada a possibilidade de exercício da competência legislativa, com fundamento nos arts. 18 e 25, caput, c/c art. 24, inciso I, da Constituição Federal.
Outrossim, inexiste impedimento à deflagração do processo legislativo pela via parlamentar, uma vez que a proposição não se enquadra no rol de assuntos reservados à iniciativa do Governador do Estado ou de outros órgãos/autoridades estaduais (arts. 19, § 1º; 20; 45; 68, parágrafo único, e 73-A, todos da Constituição Estadual).
Em verdade, a divulgação de informações acerca do andamento de obras e dos gastos delas decorrentes constitui especificação de um dever geral de transparência que já está previsto no art. 37, caput e § 3º, inciso II, c/c art. 5º, incisos XXXIII e XXXIV, “b”, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[...]
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
Art. 5º [...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
[...]
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
[...]
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;”
Dessa forma, os comandos vertidos na proposição não criam novas atribuições para órgãos da Administração Pública estadual e, portanto, não demandam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Em sentido semelhante, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afirmou a constitucionalidade de projeto de lei de origem parlamentar que aperfeiçoa a transparência das atividades governamentais no que tange a obras públicas:
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.
(ADI 2444, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 30-01-2015 PUBLIC 02-02-2015)
De outro lado, sob o aspecto material, as proposições também se mostram compatíveis com a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, verdadeiro marco no que tange ao acesso à informação em face de órgãos e entidades da Administração Pública, direta e indireta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Com efeito, a Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação – LAI, parte do pressuposto de que todas as informações produzidas ou custodiadas pelo Poder Público, desde que não classificadas como sigilosas, são públicas e, portanto, acessíveis aos cidadãos.
O tratamento normativo adotado pela referida lei federal distingue duas formas de divulgação da informação: a transparência ativa e a transparência passiva. Segundo o entendimento da Controladoria Geral da União:
A LAI contém comandos que fazem referência à obrigatoriedade de órgãos e entidades públicas, por iniciativa própria, divulgarem informações de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas protegidas por algum grau de sigilo.
A iniciativa do órgão público de dar divulgação a informações de interesse geral ou coletivo, ainda que não tenha sido expressamente solicitada, é denominada de princípio da “Transparência Ativa”. Diz-se que, nesse caso, a transparência é “ativa”, pois parte do órgão público a iniciativa de avaliar e divulgar aquilo que seja de interesse da sociedade.
[...]
Assim como estabelece mecanismos da chamada “Transparência Ativa”, a LAI estabelece procedimentos e ações a serem realizados pelos órgãos e entidades públicas de forma a garantir o atendimento ao princípio da “Transparência Passiva”. A “Transparência Passiva” se dá quando algum órgão ou ente é demandado pela sociedade a prestar informações que sejam de interesse geral ou coletivo, desde que não sejam resguardadas por sigilo. A obrigatoriedade de prestar as informações solicitadas está prevista especificamente no artigo 10 da LAI: Art. 10. “Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1° desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida”. Dessa forma, além de disponibilizar informações que o estado/município julgue ser de caráter público e de interesse coletivo, é também dever do ente garantir que as informações solicitadas pela população sejam atendidas.
(Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios, 1ª ed., 2013. Disponível em: <www.cgu.gov.br/Publicacoes/transparencia-publica/brasil-transparente/arquivos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf>)
Na hipótese das proposições analisadas, tem-se uma manifestação própria da transparência ativa, visto que o Poder Público adota a iniciativa de divulgar informações e dados de inegável interesse público.
Portanto, não existem vícios de inconstitucionalidade ou de ilegalidade que possam comprometer a validade das proposições em apreço.
Nada obstante, verifica-se que já existe no ordenamento jurídico estadual norma que versa sobre assunto correlato. Trata-se da Lei nº 12.387, de 17 de junho de 2003, que define normas de transparência na gestão dos recursos públicos, no âmbito do Estado de Pernambuco. Apesar do objeto genérico descrito na ementa dessa lei, cumpre esclarecer que seus comandos são direcionados especificamente à divulgação de informações sobre obras públicas de construção, reforma ou ampliação.
Nesse contexto, torna-se desnecessária a edição de lei autônoma, conforme estabelece o art. 3°, incisos I e IV, da Lei Complementar nº 171, de 11 de setembro de 2011:
Art. 3º Na elaboração da lei serão observados os seguintes princípios:
I - excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;
[...]
IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subsequente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa.
Logo, as disposições destes Projetos de Lei, caso aprovadas, deverão ser inseridas no bojo da Lei nº 12.387/2003, na forma de lei alteradora.
Assim, com intuito de promover adequações pertinentes, propõe-se a aprovação do seguinte substitutivo, englobando as duas propostas no bojo da Lei nº 12.387/2003 :
SUBSTITUTIVO Nº ______/2020
AOS PROJETOS DE LEI ORDINÁRIA Nº 1271/2020 E Nº 1313/2020
Altera integralmente a redação dos Projetos de Lei Ordinária nº 1271/2020, de autoria do Deputado Romero Sales Filho e Projeto de Lei Ordinária nº 1313/2020, de autoria do Deputado Pastor Cleiton Collins.
Artigo único. Os Projetos de Lei Ordinária nº 1271/2020 e nº 1313/2020 passam a ter a seguinte redação única:
“Altera a Lei nº 12.387, de 17 de junho de 2003, que define normas de transparência na gestão dos recursos públicos, no âmbito do Estado de Pernambuco, originada de projeto de lei de autoria da Deputada Teresa Leitão, a fim de tornar obrigatória a divulgação de informações sobre obras públicas em sítio eletrônico do órgão ou entidade da Administração Pública responsável por sua execução e fiscalização.
Art. 1º A ementa da Lei nº 12.387, de 17 de junho de 2003, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Dispõe sobre a divulgação de informações sobre a execução de obras públicas de construção, reforma e ampliação de prédios e espaços públicos no âmbito do Estado de Pernambuco.” (NR)
Art. 2º O art. 1º da Lei nº 12.387, de 2003, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 1º................................................................................................
.............................................................................................................
§ 1º As informações previstas no caput devem ser escritas em letras legíveis, permitindo que qualquer pessoa possa visualizá-las. (NR)
§ 2º O órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela execução e fiscalização da obra deve divulgar em seu sítio eletrônico os dados mencionados nos incisos I a VIII, bem como disponibilizar o acesso aos seguintes documentos: (AC)
I - A cópia digital, com suas alterações posteriores, dos instrumentos de contrato, parceria, convênios ou qualquer outro acordo para transferência de recursos.; (AC)
II - cópia do projeto básico e do projeto executivo da obra; (AC)
III - cronograma de execução físico e financeiro, incluindo eventuais alterações; (AC)
IV – em caso de paralisação da obra, atraso ou alteração de cronograma, as justificativas; e (AC)
VI - relatório trimestral de execução da obra, contendo informações sobre o cumprimento do cronograma, as medições realizadas e os pagamentos efetuados. (AC)
§ 3º Em caso de inviabilidade técnica para a disponibilização dos documentos de que trata o § 2º, fica admitida a publicação de extratos. (AC)’
Art. 3º Caberá ao Poder Executivo regulamentar a presente Lei em todos os aspectos necessários para a sua efetiva aplicação.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor após decorridos 90 (noventa) dias de sua publicação oficial, produzindo seus efeitos aos contratos de obras públicas firmados após sua vigência.”
Diante do exposto, opina-se pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1271/2020, de autoria do Deputado Romero Sales Filho e do Projeto de Lei Ordinária nº 1313/2020, de autoria do Deputado Pastor Cleiton Collins, nos termos do Substitutivo acima proposto.
É o Parecer do Relator.
3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1271/2020, de autoria do Deputado Romero Sales Filho e do Projeto de Lei Ordinária nº 1313/2020, de autoria do Deputado Pastor Cleiton Collins, nos termos do Substitutivo proposto pelo relator.
Histórico