Parecer 3831/2020
Texto Completo
COMISSÃO DE FINANÇAS, ORÇAMENTO E TRIBUTAÇÃO
PARECER PARCIAL AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1325/2020
PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA 2021
CAPÍTULO IV, SEÇÕES VI E VII
Origem: Poder Executivo
Autoria: Governador do Estado de Pernambuco
Parecer parcial às Seções VI e VII do Capítulo IV do Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020, que estabelece as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2021. Pela aprovação.
1. Relatório
Vem a esta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária n° 1325/2020, oriundo do Poder Executivo, encaminhado por meio da Mensagem n° 39/2020, datada de 03 de agosto de 2020 e assinada pelo Governador do Estado de Pernambuco, Paulo Henrique Saraiva Câmara.
O projeto estabelece as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2021, nos termos do artigo 37, inciso XX, do artigo 123, § 2º, e do artigo 124, § 1º, inciso I, todos da Constituição do Estado.
O presente parecer analisa as Seções VI e VII do Capítulo IV do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) para o exercício de 2021, bem como eventuais emendas, subemendas ou substitutivos a eles apresentados.
2. Parecer do Relator
A proposição vem arrimada nos artigos 19, § 1º, inciso I, e 123, inciso II, da Constituição Estadual e no artigo 194, § 1º, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.
De acordo com o artigo 15, inciso I, da Constituição do Estado, cabe a esta Assembleia Legislativa legislar sobre diretrizes orçamentárias. A competência exclusiva desta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação quanto à matéria é instituída pelo artigo 95, inciso I, alínea “a”, item 2, do Regimento Interno.
A tramitação do PLDO também é disciplinada por esse Regimento, o qual prevê, nos incisos do artigo 254, a designação de sub-relatores, que emitirão pareceres e relatórios parciais sobre o projeto e sobre as emendas, as subemendas e os substitutivos apresentados.
Coube a esta sub-relatoria apreciar as Seções VI e VII do Capítulo IV do projeto, que fixa as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos do Estado e suas alterações.
A Seção VI trata das transferências de recursos públicos para o setor privado e as subdivide em subvenções sociais, subvenções econômicas, contribuições correntes e de capital e auxílios.
Pelo artigo 43 do projeto, as subvenções sociais atenderão às entidades privadas sem fins lucrativos que exerçam atividades de natureza continuada nas áreas de assistência social, saúde e educação, em consonância com os artigos 12, § 3º, inciso I, e 16 da Lei Federal nº 4.320/1964.
Quanto às subvenções econômicas, essa mesma norma federal as define como aquelas destinadas a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Nessa esteira, o artigo 44 do PLDO 2021 as direciona exclusivamente à equalização de encargos financeiros ou de preços a produtores e vendedores de determinados gêneros alimentícios ou materiais, ao pagamento de bonificações a produtores e vendedores de determinados gêneros alimentícios ou materiais e à ajuda financeira a entidades privadas com fins lucrativos.
No tocante às contribuições e aos auxílios, as regras propostas não diferem das atualmente vigentes. No geral, esta seção atende ao comando do artigo 4º, inciso I, alínea “f”, da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina que a LDO disponha sobre condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Houve mudança apenas no conceito de entidade com ou sem fins econômicos, que passou a ser entidade com ou sem fins lucrativos.
Cabe destacar que os órgãos ou entidades concedentes e convenentes deverão enviar bimestralmente os dados dos instrumentos de formalização das parcerias celebradas à Secretaria da Controladoria Geral do Estado.
Além disso, o PLDO 2021 estabelece o valor mínimo de R$ 100 mil para as transferências a entidades privadas sem fins lucrativos. É admitida, excepcionalmente, a celebração com valores inferiores mediante autorização do chefe do Poder Executivo ou secretário da Casa Civil, ressalvadas as dotações das emendas parlamentares individuais ao projeto de lei orçamentária.
A propósito, a Seção VII dispõe justamente sobre o regime de execução das programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais, considerada obrigatória pelo artigo 123-A da Constituição Estadual, com a finalidade de garantir a efetiva entrega à sociedade dos bens e serviços decorrentes de emendas parlamentares à lei orçamentária, independentemente de autoria.
Nesse sentido, vale destacar que a reserva parlamentar proposta para 2021 corresponde a 0,43% da receita corrente líquida de 2019, que, segundo o último relatório de gestão fiscal divulgado pelo Governo do Estado, ultrapassou o montante de R$ 25,3 bilhões.
Com isso, o total da reserva parlamentar para o próximo exercício deve crescer quase 18% em relação a 2020 para alcançar R$ 108.966.200. A cota será de R$ 2.223.800 por deputado, valor que foi arredondado para cima, conforme se dessume da última apresentação do Secretário de Planejamento nesta Comissão, no dia 12 de agosto. Ou seja, haverá um acréscimo individual de R$ 335.400 em relação ao ano corrente.
Ainda a respeito dos valores, o PLDO 2021 estabelece que a dotação de cada emenda individual ao projeto de lei orçamentária não poderá ser inferior a R$ 20 mil se destinada a entidades privadas e a R$ 60 mil nos demais casos.
As áreas temáticas inicialmente autorizadas a receber emendas individuais permanecem as mesmas de 2020: saúde; educação; segurança pública; investimentos em equipamentos para o Hospital do Servidor ou para o Hospital da Polícia Militar; planos de trabalho municipais apoiados por meio do Fundo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento Municipal (FEM); convênios já celebrados entre o Estado e os municípios e que estejam em andamento; infraestrutura hídrica, urbana e rural; direitos da cidadania; assistência social; gestão ambiental; e cultural.
No entanto, o Deputado Romero Albuquerque apresentou a Emenda Modificativa nº 01/2020 com o intuito de incluir “direitos dos animais” nesse rol. Da mesma forma, a Deputada Juntas apresentou a Emenda Modificativa nº 02/2020 para a inclusão da área “habitação”.
Avaliamos que não seria necessária a inclusão do item “direitos dos animais”, porquanto a área temática “gestão ambiental”, com a ação “1551 - Elaboração e Implementação da Política Estadual de Gestão e Proteção da Fauna Silvestre”, já dá guarida às iniciativas desejadas pelo autor da emenda. É o que se depreende da leitura da finalidade dessa ação: “Desenvolver ações de proteção aos animais, junto aos Municípios, incentivando as boas práticas de bem estar animal e sensibilizando a população sobre a forma correta de tratar os animais domésticos e aqueles que estão em estado de abandono”.
O mesmo não se dá com a inclusão da área temática “habitação”, que avaliamos ser pertinente, tendo em vista não ser possível, com o rol proposto pelo projeto, direcionar recursos de emendas impositivas para sua função orçamentária correspondente. Ou seja, a adição proposta pela Deputada Juntas eleva o número de ações definidas no PLOA 2021 que poderão ser objeto de destinação de emendas parlamentares.
O PLDO 2021 também se preocupou em melhorar a transparência do processo de execução das emendas parlamentares.
O texto do § 8º do artigo 57 estipula que, para fins de acompanhamento dos créditos resultantes das emendas parlamentares, será enviado à Comissão de Finanças, trimestralmente, relatório contendo:
I - a execução financeira da programação;
II - status da emenda;
III - indicação de impedimentos técnicos e sua justificativa; e
IV - condições para saneamento dos impedimentos técnicos.
Esse aprimoramento da transparência dá efetividade ao artigo 127, § 1º, da Constituição Estadual, que prevê a existência de uma comissão permanente da Assembleia Legislativa para exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária do Estado.
Ademais, cabe realçar que as emendas parlamentares poderão ser alteradas no próprio exercício de 2021, entre janeiro e setembro, mediante requerimento da CFOT ao Poder Executivo, em caso de identificação de impedimento de ordem técnica, ou por critérios de conveniência e oportunidade do parlamentar autor da emenda, mesmo que não esteja no exercício de seu mandato.
Dessa forma, o presente parecer parcial verificou que as seções relatadas guardam compatibilidade com a legislação orçamentária, financeira e tributária, em especial com o artigo 12 da Lei Federal nº 4.320/1964, com o artigo 4º da Lei Complementar nº 101/2000 e com os artigos 123-A e 127, § 1º, da Constituição Estadual.
Ainda assim, a análise detalhada desta seção do PLDO 2021 revelou a necessidade de apresentação de emenda modificativa, a fim de adequar o regramento de execução das programações das emendas parlamentares à Constituição Estadual:
EMENDA MODIFICATIVA N° ____/2020
AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1325/2020.
Altera o Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020, que estabelece as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2021.
Art. 1º O parágrafo único do art. 55 do Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020 passa a tramitar com a seguinte redação:
“Art. 55. ........................................................................................
......................................................................................................
Parágrafo único. O Poder Executivo inscreverá em restos a pagar os valores das emendas parlamentares empenhadas e não pagas que se verifiquem no final de cada exercício, nos termos do § 4º do art. 123-A da Constituição Estadual. (NR)”
Art. 2º O art. 56 do Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020 passa a tramitar com a seguinte redação, suprimindo-se seu inciso III:
“Art. 56. ........................................................................................
.......................................................................................................
I - execução equitativa: a execução das programações que atenda de forma igualitária e impessoal as emendas apresentadas, independentemente da autoria; e (NR)
II - impedimento de ordem técnica: o óbice identificado no processo de execução que inviabilize o empenho, a liquidação ou o pagamento das programações. (NR)”
Art. 3º O art. 57 do Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020 passa a tramitar com a seguinte redação:
“Art. 57. ........................................................................................
.......................................................................................................
§ 9º Os restos a pagar não processados referentes a emendas parlamentares poderão ser cancelados decorridos 2 (dois) exercícios de sua inscrição caso estejam enquadrados nas hipóteses do § 1º deste artigo.”
No texto original do parágrafo único do art. 55, o projeto visa estabelecer a obrigação de inscrição dos saldos orçamentários em restos a pagar pelo Poder Executivo; já o inciso III do art. 56 explica o conceito de “saldos orçamentários”. Contudo, esses dispositivos foram propostos com base no antigo § 2º do art. 123-A da Constituição Estadual, que foi inserido pela Emenda Constitucional nº 36, de 20 de junho de 2013:
Art. 123-A. [...]
§ 2º O Poder Executivo inscreverá em Restos a Pagar os valores dos saldos orçamentários, referentes às emendas parlamentares de que trata o caput, que se verifiquem no final de cada exercício. (grifamos)
Por conta do termo “saldo orçamentário” na Constituição Estadual, a presença desses dispositivos na LDO de Pernambuco se fazia pertinente, haja vista a necessidade de desdobramento do novo conceito.
A partir da Emenda Constitucional n° 44, de 27 de dezembro de 2018, não há mais qualquer menção àquele termo no texto constitucional:
Art. 123-A. [...]
§ 2º Quando a emenda parlamentar for destinada a Município, a transferência independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal. (Redação alterada pelo art. 1° da Emenda Constitucional n° 44, de 27 de dezembro de 2018.) [...]
§ 4º O Poder Executivo inscreverá em restos a pagar os valores das emendas parlamentares empenhadas e não pagas que se verifiquem no final de cada exercício. (Acrescido pelo art. 1° da Emenda Constitucional n° 44, de 27 de dezembro de 2018.) (grifamos)
A referida emenda trouxe nova redação para o processo de inscrição em restos a pagar dos valores das emendas parlamentares (§ 4º do art. 123-A), justamente o conceito definido na legislação orçamentária nacional.
Assim, as mudanças ora propostas têm o objetivo de adequar o texto do PLDO 2021 à regra vigente, prevista na Constituição Estadual, que não traz mais a figura do “saldo orçamentário”, reminiscência de quando ele servia ao propósito mencionado. O conceito tampouco está presente na legislação orçamentária nacional e nos manuais de contabilidade pública, na forma como definido no projeto. A supressão do termo favorece a transparência, eliminando a possibilidade de ambiguidade em sua leitura.
Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer parcial desta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação seja pela aprovação das Seções VI e VII do Capítulo IV do Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020, oriundo do Poder Executivo, mas com as alterações intentadas pela Emenda Modificativa apresentada neste relatório e pela Emenda Modificativa nº 02/2020, proposta pela Deputada Juntas. Em sentido oposto, nosso parecer é pela rejeição da Emenda Modificativa nº 01/2020, pelas razões já aduzidas neste relatório.
3. Conclusão da Comissão
Acolhendo o parecer do sub-relator, esta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação declara que as Seções VI e VII do Capítulo IV do Projeto de Lei Ordinária nº 1325/2020, de autoria do Governador do Estado, estão em condições de serem aprovados, juntamente com as alterações propostas pela Emenda Modificativa nº 02/2020, de iniciativa da Deputada Juntas, e pela Emenda Modificativa do relator do projeto; ao mesmo tempo, rejeita a Emenda Modificativa nº 01/2020, apresentada pelo Deputado Romero Albuquerque.
Recife, 19 de agosto de 2020.
Histórico