Parecer 3025/2020
Texto Completo
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1140/2020, DE AUTORIA DO GOVERNADOR DO ESTADO
COM ABRANGÊNCIA DA EMENDA ADITIVA Nº 1/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO JOEL DA HARPA, DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 2/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ANTÔNIO COELHO, DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 3/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ANTÔNIO COELHO, DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 4/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ALBERTO FEITOSA E DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 5/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO MARCO AURÉLIO
PROPOSIÇÃO PRINCIPAL QUE VISA AUTORIZAR AO PODER EXECUTIVO ESTADUAL DETERMINAR A APREENSÃO VEICULAR NAS VIAS PÚBLICAS, SEMPRE QUE CARACTERIZADA INFRAÇÃO AOS ATOS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE ESTABELEÇAM RESTRIÇÕES À CIRCULAÇÃO DE VEÍCULOS NO ESTADO DE PERNAMBUCO. EMENDAS NºS 1/2020, 2/2020, 3/2020, 4/2020, 5/2020 DE AUTORIA DOS DEPUTADOS JOEL DA HARPA, ANTÔNIO COELHO, ALBERTO FEITOSA E MARCO AURÉLIO QUE OBJETIVAM ALTERAR A PROPOSIÇÃO PRINCIPAL, PARA ADICIONAR EXCEÇÕES À RESTRIÇÃO DE CIRCULAÇÃO VEICULAR PARA DETERMINADOS PROFISSIONAIS. MATÉRIA INSERTA NA ESFERA DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA DISPOR SOBRE PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE (ART. 24, XII, DA CF/88). MEDIDA COMPRENDIDA DENTRO DO PODER DE POLÍCIA DEFERIDO A TODOS OS ENTES DA FEDERAÇÃO NO ÂMBITO DE SEUS LIMITES TERRITORAIS. INTELIGÊNCIA DA LEI FEDERAL Nº 13.979, DE 6 DE FEVEREIRO DE 2020, QUE DISPÕE SOBRE AS MEDIDAS PARA ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DE IMPORTÂNCIA INTERNACIONAL DECORRENTE DO CORONAVÍRUS RESPONSÁVEL PELO SURTO DE 2019. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADPF Nº 672/DF E NA ADI Nº 6343, QUE RECONHECERAM E ASSEGURARAM O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, CADA QUAL NO EXERCÍCIO DE SUAS ATRIBUIÇÕES E NO ÂMBITO DE SEUS RESPECTIVOS TERRITÓRIOS, PARA A ADOÇÃO OU MANUTENÇÃO DE MEDIDAS RESTRITIVAS LEGALMENTE PERMITIDAS DURANTE A PANDEMIA, TAIS COMO, A IMPOSIÇÃO DE DISTANCIAMENTO/ISOLAMENTO SOCIAL, QUARENTENA, SUSPENSÃO DE ATIVIDADES DE ENSINO, RESTRIÇÕES DE COMÉRCIO, ATIVIDADES CULTURAIS E À CIRCULAÇÃO DE PESSOAS, ENTRE OUTRAS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE, DA RAZOABILIDADE E DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE E ILEGALIDADE NA PROPOSIÇÃO PRINCIPAL. OPINA-SE: A) PELA APROVAÇÃO DO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1140/2020 INTEGRALMENTE E SEM MODIFICAÇÕES; B) PELA REJEIÇÃO, POR INCONSTITUCIONALIDADE, DA EMENDA ADITIVA Nº 1/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO JOEL DA HARPA, DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 2/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ANTÔNIO COELHO, DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 3/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ANTÔNIO COELHO , EMENDA MODIFICATIVA Nº 4/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO ALBERTO FEITOSA E DA EMENDA MODIFICATIVA Nº 5/2020, DE AUTORIA DO DEPUTADO MARCO AURÉLIO.
1. RELATÓRIO
São submetidos à apreciação pela Comissão de Constituição, Legislação e Justiça para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária n° 1140/2020, de autoria do Governador do Estado, que autoriza ao Poder Executivo Estadual determinar a apreensão veicular nas vias públicas, sempre que caracterizada infração aos atos normativos estaduais que estabeleçam restrições à circulação de veículos no Estado de Pernambuco, bem como as proposições a ele acessórias, quais sejam:
- Emenda Aditiva n º 1/2020, de autoria do Deputado Joel da Harpa, que tem a finalidade de excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os veículos das instituições religiosas e de seus integrantes que estiverem realizando ação social ou deslocando-se para transmissão de cultos online;
- Emenda Modificativa n º 2/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, a qual tem o fito de designar a retenção veicular como temporária, devendo durar até o fim do bloqueio ou barreira de fiscalização da via e não podendo ultrapassar o horário das 18h;
- Emenda Modificativa n º 3/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, a qual tem o objetivo de excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os veículos e condutores de transporte por aplicativos, enquanto no exercício de sua atividade essencial de transporte de passageiros;
- Emenda Modificativa n º 4/2020, de autoria do Deputado Alberto Feitosa, que tem o escopo de excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os veículos utilizados por advogados no exercício de sua atividade profissional, babás, cuidadores de menores, cuidadores de idosos, cuidadores de pessoas com necessidades especiais e empregados domésticos com carteira assinada;
- Emenda Modificativa n º 5/2020, de autoria do Deputado Marco Aurélio, que busca excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os transportadores autônomos de cargas (TAC) no exercício de sua atividade de transporte de cargas.
A proposição principal, ora em análise, foi encaminhada a este Poder, mediante mensagem Governamental nº 27, de 11 de maio de 2020 pela qual explicita as razões da medida de restrição de locomoção, em virtude da emergência sanitária, causada pela disseminação da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus, in verbis:
“Senhor Presidente,
Tenho a honra de encaminhar, para apreciação dessa Augusta Casa, o anexo Projeto de Lei que autoriza ao Poder Executivo Estadual determinar a apreensão veicular nas vias públicas, sempre que caracterizada infração aos atos normativos estaduais que estabeleçam restrições à circulação de veículos no Estado de Pernambuco.
A proposição normativa ora encaminhada reveste-se de grande relevância diante da situação da emergência de saúde pública que atravessamos, decorrente da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus, cuja alta taxa de transmissibilidade ensejou o reconhecimento como Pandemia pela Organização Mundial da Saúde – OMS.
Diante da aceleração da curva de contaminação pela referida moléstia, assim como do aumento do número de óbitos em Pernambuco, as providências cuja autorização legal se busca são fundamentais para reduzir a sobrecarga da rede estadual de saúde, preservando assim a vida de milhares de pernambucanos.
Certo da compreensão dos membros que compõem essa egrégia Casa na apreciação da matéria que ora submeto à sua consideração, solicito a observância do regime de urgência na tramitação do anexo Projeto de Lei, conforme prevê o art. 21 da Constituição Estadual, ao tempo em que reitero a Vossa Excelência e a seus ilustres Pares os meus protestos de alta estima e distinta consideração.”
O Projeto de Lei e as referidas emendas tramitam nesta Assembleia Legislativa pelo regime de urgência e seguem o procedimento especial disciplinado no art. 4º-A da Resolução nº 1667, de 24 de março de 2020, que foi introduzido pela Resolução nº 1668, de 23 de abril de 2020.
É o Relatório.
2. PARECER DO RELATOR
As Proposições vêm arrimadas no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, II, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.
Trata-se de projeto de lei de autoria do Governador do Estado que possui a finalidade de autorizar o Poder Executivo Estadual a determinar a apreensão veicular nas vias públicas, sempre que caracterizada infração aos atos normativos estaduais que estabeleçam restrições à circulação de veículos no Estado de Pernambuco.
No tocante à competência material da proposta principal, verifica-se que o projeto faz referência à restrição da circulação veicular, portanto, em tese, estaria inserto na competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte, nos termos do art. 22, XI da CF88. No entanto, a matéria encontra-se no âmbito de competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, para legislar sobre proteção e defesa da saúde conforme estabelece o art. 24, XII da CF/88. Vejamos a seguir as razões que contribuíram para a adoção deste entendimento.
Não obstante trate de assunto que pode ser, eventualmente, associado ao disposto no art. 21, XI, da CF88 (trânsito e transporte), a proposição tem como objetivo atender a medidas sanitárias urgentes e necessárias, a fim de conter o avanço da pandemia da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus. Isso porque a diminuição da circulação de veículos tem a finalidade de resguardar a população em suas residências, evitando possíveis contaminações comunitárias em massa para, com isso, reduzir a sobrecarga da rede estadual de saúde. Destarte, nada tem a ver com normas para regulamentação de trânsito e de transporte. Inclusive, possui natureza transitória, com prazo determinado no Decreto nº 49.017, de 11 de maio de 2020.
Nesse contexto, a emergência sanitária mostra-se tão evidente e perigosa que a União editou a Lei Federal n° 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 a qual dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. Dentre as medidas por ela descritas há várias de caráter igualmente limitativo em várias outras atividades.
Outrossim, vencida a discussão acerca da competência material disciplinada na Constituição Federal de 1988, faz-se necessária, para subsidiar a análise, a exposição de excerto de recente decisão proferida nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 672 do Distrito Federal, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em face de atos omissivos e comissivos do Poder Executivo federal, praticados no contexto da crise de saúde pública decorrente da pandemia do COVID-19 (Coronavírus) e cujo Relator foi o Min. Alexandre de Moraes, ipsis litteris:
“Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito federativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigo de lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR na arguição de descumprimento de preceito fundamental, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário.” (ADPF 627-DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes)
Registre-se que o mesmo entendimento foi reiterado pelo STF no recente julgamento da ADI nº 6343, cujo acórdão encontra-se pendente de publicação.
Nesses julgados, foi reconhecida pelo STF a legitimidade do exercício da competência concorrente dos governos estaduais e distrital e suplementar dos governos municipais, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras. Assim, objetiva o Estado-membro, através do projeto em tela, tão somente exercitar sua competência para legislar prevista na CF (art. 24, XII) e ratificada por recentes julgados, com o fito de restringir a circulação de veículos, sob o argumento de que possam gerar perigo sanitário para população.
Ademais, as medidas propostas no Projeto de Lei ora em análise encontram guarida no poder de polícia deferido a todas as unidades da Federação no âmbito de seus respectivos territórios, a fim de impor restrições para a consecução dos interesses públicos que foram colocados sob sua tutela e justificado mediante o Princípio da Supremacia do Interesse Público, um dos pilares do direito administrativo.
Vejamos, pois, algumas lições sobre o poder de polícia e seus destinatários, extraídas do manual de direito administrativo do Prof. Rafael Carvalho Rezende Oliveira, 2018, p. 318 e 320:
“o exercício do poder de polícia tem por destinatários todos os particulares que se submetem à autoridade estatal. Trata-se da denominada “supremacia geral” do Estado sobre os respectivos administrados. ”
“o poder de polícia significa o exercício da função administrativa, fundada na lei, que restringe e condiciona exercício de direitos e atividades privadas, com o objetivo de implementar o interesse público. Nesse sentido, a polícia administrativa relaciona-se diretamente à função administrativa.”
Destarte, a penalidade imposta pela infração às normas editadas para circulação de veículos pode ser caracterizada, administrativamente, como uma forma de execução do poder de polícia pela administração, a fim de proteger o interesse público, diante da situação de calamidade pública causada pela pandemia da COVID-19, doença causada pelo coronavírus SARS-CoV-2.
Por último, não menos importante, deve-se proceder à análise acerca da valoração de dois Direitos Fundamentais em conflito neste caso, quais sejam, direito à saúde (art. 6º, CF) e direito à livre a locomoção no território nacional (art. 5º, XV, CF). Faz-se necessária uma justa ponderação, tendo em vista o princípio da proporcionalidade. Vejamos, pois, algumas considerações sobre esse princípio abordadas no livro de Pedro Lenza, 23º edição, 2019, p. 267:
“O princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, em essência, consubstancia uma pauta de natureza axiológica que emana diretamente das ideias de justiça, equidade, bom senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso, direito justo e valores afins; precede e condiciona a positivação jurídica, inclusive de âmbito constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral do direito, serve de regra de interpretação para todo o ordenamento jurídico. Trata-se de princípio extremamente importante, em especial na situação de colisão entre valores constitucionalizados .
Como parâmetro, podemos destacar a necessidade de preenchimento de 3 importantes elementos:
necessidade: por alguns denominada exigibilidade, a adoção da medida que possa restringir direitos só se legitima se indispensável para o caso concreto e não se puder substituí-la por outra menos gravosa;
adequação: também chamado de pertinência ou idoneidade, quer significar que o meio escolhido deve atingir o objetivo perquirido;
“Proporcionalidade em sentido estrito: sendo a medida necessária e adequada, deve-se investigar se o ato praticado, em termos de realização do objetivo pretendido, supera a restrição a outros valores constitucionalizados. Podemos falar em máxima efetividade e mínima restrição. ” (grifo nosso)
Portanto, diante dessas considerações, sustentamos o entendimento de que os ganhos e a tutela de bens jurídicos tão relevantes como a saúde e a vida da população pernambucana justificam o sacrifício de se obrigar às restrições à circulação de veículos no Estado de Pernambuco.
Por outro lado, as emendas parlamentares apresentadas possuem a finalidade de excepcionar alguns profissionais das penalidades de apreensão e remoção veicular nas vias públicas, bem como de acrescentar diretrizes, e apresentam resumidamente o seguinte teor:
- Emenda Aditiva n º 1/2020, de autoria do Deputado Joel da Harpa, tem a finalidade de excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os veículos das instituições religiosas e de seus integrantes que estiverem realizando ação social ou deslocando-se para transmissão de cultos online;
- Emenda Modificativa n º 2/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, tem o fito de designar a retenção veicular como temporária devendo durar até o fim do bloqueio ou barreira de fiscalização da via e não podendo ultrapassar o horário das 18:00h;
- Emenda Modificativa n º 3/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, tem o objetivo de excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os veículos e condutores de transporte por aplicativos, enquanto no exercício de sua atividade essencial de transporte de passageiros;
- Emenda Modificativa n º 4/2020, de autoria do Deputado Alberto Feitosa, tem o escopo de excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os veículos utilizados por advogados no exercício de sua atividade profissional, babás, cuidadores de menores, cuidadores de idosos, cuidadores de pessoas com necessidades especiais e empregados domésticos com carteira assinada;
- Emenda Modificativa n º 5/2020, de autoria do Deputado Marco Aurélio, que busca excepcionar da punição prevista no art. 1º do projeto principal os transportadores autônomos de cargas (TAC) no exercício de sua atividade de transporte de cargas.
Após detida análise, verifica-se que as emendas apresentadas pelos parlamentares desnaturam a proposição principal e não se mostram razoáveis na atual conjuntura do Estado. Se aprovadas, tornariam as medidas adotadas pelo Governo estadual ineficazes, ao passo que, além de não serem as atividades desses profissionais caracterizadas como serviços essenciais, excepcionariam uma grande quantidade de pessoas da sanção proposta.
Conforme já destacado acima das lições do Prof. Pedro Lenza, 23º edição, 2019, p. 267 sobre o princípio da proporcionalidade: “O princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, em essência, consubstancia uma pauta de natureza axiológica que emana diretamente das ideias de justiça, equidade, bom senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso, direito justo e valores afins;”
Assim, vislumbra-se a ausência de razoabilidade e de proporcionalidade nas emendas propostas, visto que não contribuem com o objetivo do projeto de lei que é justamente inibir a circulação de veículos. Logo, é um contrassenso liberar deslocamento irrestrito de veículos de pessoas cujas atividades não estejam previstas no rol de serviços essenciais já indicado no Decreto nº 49.017/2020 e no Decreto nº 48.835/2020, de autoria do Governador do Estado.
Eventuais exceções à regra de retenção dos veículos em função de descumprimento do rodízio devem ser previstas em decreto do Governo Estadual. Esses ajustes devem ser feitos com agilidade e condicioná-los à aprovação de um projeto de lei faria com que a medida sanitária ficasse fragilizada. Não se compatibilizam com o dever constitucional de proteção e defesa da saúde e da vida, nem muito menos com os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, as exceções ao rodízio pretendidas pelas Emendas ora analisadas.
Deste modo, podemos concluir que a proposição principal em apreciação não apresenta vícios de inconstitucionalidade, ilegalidade e antijuridicidade e está apta a ser aprovada. Já a emenda aditiva nº 1/2020, de autoria do Deputado Joel da Harpa, a emenda modificativa nº 2/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, a emenda modificativa nº 3/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, a emenda modificativa nº 4/2020, de autoria do Deputado Alberto Feitosa e a emenda modificativa n º 5/2020, de autoria do Deputado Marco Aurélio, devem ser rejeitadas.
Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária n° 1140/2020, de autoria do Governador do Estado e pela rejeição, por inconstitucionalidade, da emenda aditiva nº 1/2020, de autoria do Deputado Joel da Harpa, da emenda modificativa nº 2/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, da emenda modificativa nº 3/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, da emenda modificativa nº 4/2020, de autoria do Deputado Alberto Feitosa, e da emenda modificativa n º 5/2020, de autoria do Deputado Marco Aurélio.
- CONCLUSÃO
Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária n° 1140/2020, de autoria do Governador do Estado, e pela rejeição, por inconstitucionalidade, da emenda aditiva nº 1/2020, de autoria do Deputado Joel da Harpa, da emenda modificativa nº 2/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, da emenda modificativa nº 3/2020, de autoria do Deputado Antônio Coelho, da emenda modificativa nº 4/2020, de autoria do Deputado Alberto Feitosa, e da emenda modificativa n º 5/2020, de autoria do Deputado Marco Aurélio.
Histórico