Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 386/2019

AUTORIA: DEPUTADO ISALTINO NASCIMENTO

PROPOSIÇÃO QUE DISPÕE SOBRE O ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO DE PERNAMBUCO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. MATÉRIA INSERTA NA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA DOS ESTADOS-MEMBROS (ART. 18, CAPUT, C/C ART. 25, § 1º, DA CF/88). VINCULAÇÃO DE ENTIDADES E INTITUIÇÕES QUE NÃO INTEGRAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL: USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO (ART. 22, INCISO I, DA CF/88). INGERÊNCIA NO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÃO A ÓRGÃO DO PODER EXECUTIVO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO (ART. 19, § 1º, INCISOS IV E VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). NECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DE SUBSTITUTIVO A FIM DE COLMATAR OS VÍCIOS ORA APONTADOS. ALTERAÇÃO DA LEI ESTADUAL Nº 13.314/2007. NOVAS DEFINIÇÕES DE ASSÉDIO MORAL. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO.

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 386/2019, de autoria do Deputado Isaltino Nascimento, que dispõe sobre o assédio moral no âmbito da Administração Pública do Estado de Pernambuco e dá outras providências.

Em síntese, a proposição veda a prática de assédio moral no âmbito da Administração Pública Direta e Indireta, incluindo todos seus entes, órgãos, cessionários, permissionários ou instituições que mantenham qualquer tipo de relação contratual direta ou indireta com o Poder Público estadual. Além disso, o projeto de lei traz a definição de assédio moral e de assédio moral organizacional e discrimina diversas situações que caracterizam sua prática. Por fim, a proposta disciplina os procedimentos relativos à comunicação, apuração e responsabilização administrativa de casos envolvendo assédio moral.

O Projeto de Lei em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 223, inciso III, Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

A proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

Inicialmente, é preciso consignar que as medidas contidas no Projeto de Lei nº 386/2019 são louváveis, pois denotam a preocupação do autor com a saúde mental e física de servidores e empregados no ambiente de trabalho. No entanto, a proposta incorre em alguns vícios de inconstitucionalidade que precisam ser retirados do Projeto, a fim de que este possa vir a ser aprovado no âmbito desta Comissão.

Sem embargo, em uma análise geral, o exercício da competência legislativa tem amparo na autonomia administrativa dos Estados-membros para tratar de assuntos relacionados aos seus servidores públicos, a teor dos arts. 18, caput; 25, § 1º, e 37, todos da Constituição Federal.

Contudo, a proposição ora analisada também vincula cessionários, permissionários ou instituições de qualquer natureza que tenham qualquer tipo de relação contratual com a Administração Pública estadual (art. 1º).  Ocorre que, neste particular, a medida disciplina aspectos de relação tipicamente trabalhista, porquanto visa caracterizar o assédio moral em relações de emprego, regidas principalmente pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.

Nesse contexto, é patente que somente a União pode legislar sobre direito do trabalho, nos termos do inciso I do art. 22 da Constituição da República. Assim, sob pena de usurpação da competência federal, não é viável lei estadual que vise caracterizar o assédio moral nas relações de trabalho estranhas à Administração Pública.

Registra-se, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal (STF) tem resguardado a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, rechaçando leis estaduais sobre a matéria. Nessa linha, algumas ementas de julgados daquela Corte:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.562/2000 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. MERCADO DE TRABALHO. DISCRIMINAÇÃO CONTRA A MULHER. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. A lei 11.562/2000, não obstante o louvável conteúdo material de combate à discriminação contra a mulher no mercado de trabalho, incide em inconstitucionalidade formal, por invadir a competência da União para legislar sobre direito do trabalho. Ação direta julgada procedente.(ADI 2.487, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 30-8-2007, Plenário, DJE de 28-3-2008.) 

EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação Direta. Lei nº 2.749, de 23 de junho de 1997, do Estado do Rio de Janeiro, e Decreto Regulamentar nº 23.591, de 13 de outubro de 1997. Revista íntima em funcionários de estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços com sede ou filiais no Estado. Proibição. Matéria concernente a relações de trabalho. Usurpação de competência privativa da União. Ofensa aos arts. 21, XXIV, e 22, I, da CF. Vício formal caracterizado. Ação julgada procedente. Inconstitucionalidade por arrastamento, ou consequência lógico-jurídica, do decreto regulamentar. É inconstitucional norma do Estado ou do Distrito Federal que disponha sobre proibição de revista íntima em empregados de estabelecimentos situados no respectivo território. (ADI 2.947, rel. min. Cezar Peluso, julgamento em 5-5-2010, Plenário, DJEde 10-9-2010.)

Isto posto, retirando-se da Proposição ora analisada a vinculação de cessionários, permissionários ou instituições que mantenham qualquer tipo de relação contratual direta ou indireta com o Poder Público estadual, não se cogita de inconstitucionalidade formal orgânica, tendo em vista a aptidão do ente político estadual para editar normas sobre a matéria em questão.

Avançando na análise, também é imprescindível que retiremos da Proposição algumas normas tipicamente vinculadas ao regime jurídico dos servidores públicos estaduais. Com efeito, segundo Carvalho Filho, entende-se por regime jurídico dos servidores “o conjunto de regras que regulam a relação jurídica funcional entre o servidor público estatutário e o Estado”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2014, p. 603).

Vale dizer, o regime jurídico dos servidores públicos é entendido como o conjunto de regras e princípios que estabelecem direitos, deveres e normas de conduta que regem a relação ente o servidor e o Poder Público.

Dessa forma, as normas que regulam a relação funcional dos servidores públicos devem ser emanadas pelo chefe do Poder ao qual estão vinculados. Assim sendo, peca o projeto ao versar sobre: imposição de ressarcimento de danos ao erário sob pena de demissão do servidor, impossibilidade de remoção, hipóteses em que o servidor pode ou não ser posto à disposição, dentre outras. Todas essas matérias são essencialmente vinculadas ao regime jurídico dos servidores públicos, devendo ser reguladas por norma de iniciativa do Governador do Estado para que possam ser aplicadas aos servidores do Executivo Estadual.

Portanto, uma vez configurada a interferência do regime jurídico dos servidores, fica patente a inconstitucionalidade formal subjetiva em relação aos dispositivos que veiculam tais normas, visto que somente o Governador pode ter a iniciativa de lei sobre essa matéria, nos termos do art. 19, § 1º, IV, da Constituição Estadual, in verbis:

Art. 19. [...]

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

IV - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos públicos, estabilidade e aposentadoria de funcionários civis, reforma e transparência de integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar para a inatividade.

Também há de ser retirado da proposição dispositivo que expressamente cria atribuição para a Controladoria Geral do Estado e para outros órgãos da Administração Direta e Indireta, conforme preconiza o art. 10 do Projeto de Lei nº 386/2019. Trata-se de invasão à iniciativa privativa do Governador, pois dispõe sobre as atribuições dos órgãos e entidades vinculados ao Poder Executivo, nos termos do inciso VI, do §1º do art. 19 da Constituição Estadual.

            Outrossim, há que se considerar a existência da Lei Estadual nº 13.314, de 15 de outubro de 2007, originada de Projeto de Lei de autoria do Deputado Isaltino Nascimento, que trata justamente sobre o assédio moral no âmbito da Administração Pública Estadual. Retirando-se do projeto sub examine os dispositivos acima elencados, maculados por vício de inconstitucionalidade – seja orgânica, seja subjetiva-, percebe-se que a proposição pode ser melhor aproveitada caso apenas realize alterações na legislação já existente sobre o tema – que inclusive já é regulamentada pelo Decreto 30.948 ,de 26 de outubro de 2007-, ampliando a conceituação do assédio moral, estabelecendo novas condutas que se enquadram nesta prática e prevendo certas normas procedimentais.

            Assim sendo, imprescindível a apresentação de Substitutivo ao Projeto de Lei Ordinária nº 386/2019, nos seguintes termos:

SUBSTITUTIVO N°         /2019 AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 386/2019.

Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 386/2019.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 386/2019 passa a ter a seguinte redação:

“Altera a Lei nº  13.314, de 15 de outubro de 2007, que dispõe sobre o assédio moral no âmbito da Administração Pública Estadual direta, indireta e Fundações, originada de projeto de lei de autoria do Deputado Isaltino Nascimento, a fim de estabelecer classificações e ampliar conceituações sobre o assédio moral e dá outras providências.

Art. 1° A 13.314, de 15 de outubro de 2007, passa a vigorar com as seguintes alterações:

 “ Art. 1º Fica vedada a prática de assédio moral no âmbito da Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Estado de Pernambuco. (NR)

Art. 2º Para efeito dessa Lei consideram-se assédio moral as condutas abusivas, repetitivas ou sistemáticas que exponham alguém a situações vexatórias, constrangedoras, humilhantes, por meio de gestos, palavras, comportamentos, entre outros, que exprimam rejeição, discriminação, ou que atentem contra a dignidade, integridade física, psicossocial ou contra a autoestima do indivíduo. (NR)

§ 1º  Sem prejuízo do caput, também considera-se assédio moral valer-se de posição hierárquica, cargo ou função para constranger, intimidar, restringir, ou agir de qualquer modo abusando da autoridade contra agentes públicos, lhes causando danos de qualquer espécie ou prejudicando o serviço público.(NR)

§ 2º Considera-se também assédio moral para efeito desta Lei a prática definida como Assédio Moral Organizacional, que consiste no conjunto de condutas abusivas, de qualquer natureza, exercidas de forma sistemática durante certo tempo, em decorrência de uma relação de trabalho, e que resulte no vexame, humilhação ou constrangimento de uma ou mais vítimas com a finalidade de se obter o aumento da produtividade e engajamento subjetivo de todo o grupo às políticas de metas da administração, por meio da ofensa a seus direitos fundamentais, podendo resultar em danos morais, físicos ou psíquicos.(AC)

§ 3º Configuram a prática de assédio moral com abuso de poder hierárquico, as condutas que impliquem ao subordinado: (AC)

     I – cumprimento de atribuições estranhas ao cargo ou função ocupada ou em condições e prazos que tornem as atribuições excessivamente onerosas ou inexequíveis; (AC)

     II – designação para o exercício de funções e atividades triviais ou de baixa complexidade, quando seja a vítima exercente de funções técnicas, especializadas, ou que se exija qualificação, treinamento ou conhecimentos específicos; (AC)

     III – submissão a desgaste ou quaisquer efeitos físicos ou mentais desnecessários ou prejudiciais ao seu desenvolvimento pessoal e profissional; (AC)

     IV – desrespeito às suas limitações individuais temporárias ou permanentes, especialmente a de pessoas com deficiência, considerando pessoa com deficiência aquelas definidas pela Lei Federal nº 13.146, de 6 de julho de 2015. (AC)

     V – imposição à ociosidade compulsória ou ao ostracismo profissional, manifestando desdém ou desprezo pelo trabalho desenvolvido pelo agente público. (AC)

     VI – constrangimento a praticar ou a deixar de praticar atos, incorrendo ou não em ilicitude ou ilegalidade, intencionalmente, para benefício próprio ou de terceiros, causando danos à Administração Pública, a indivíduos ou à coletividade. (AC)

     VII – submissão a procedimentos que impliquem violação da dignidade, mediante a imposição de condições de trabalho ou serviço humilhantes ou degradantes, incluindo práticas disciplinares abusivas e a vigilância ostensiva ou diferenciada dos demais agentes públicos. (AC)

     VIII – admoestação com rudez, ou agravamento da admoestação, por motivo de cor, raça, origem, crença, religião, orientação sexual, condição de saúde ou deficiência, ou outros que caracterizem discriminação ou preconceito. (AC)

     § 4º Configuram assédio moral contra agente público, independente da relação de hierarquia existente: (AC)

     I – expô-lo a críticas ou comentários improcedentes; subestimar ou não reconhecer os seus esforços; (AC)

     II – sonegar informações indispensáveis ou privar de ações educativas ou sociais necessárias ao desempenho das atividades sob a sua responsabilidade; (AC)

     III – desqualificar, subestimar, humilhar, difamar-lhe a imagem ou praticar atos similares, de forma repetitiva e sistemática; (AC)

     IV – privar ou incentivar o isolamento social do agente público do convívio com seus colegas; (AC)

     V – submetê-lo a situação vexatória transmitindo informações falaciosas, comentários maliciosos, referindo-se ou tratando-o de modo jocoso ou desrespeitoso; (AC)

     VI – apropriar-se indevidamente de ideias, propostas, projetos ou quaisquer trabalhos de agente público ou induzir ou atribuir erros sabidamente não cometidos por ele; (AC)

     VII – atribuir a agente público apelidos, gestos ou sinais, de natureza ofensiva, visando desmoralizá-lo ou ridicularizá-lo, incorrendo na mesma ilegalidade quem os estimular, difundir ou reproduzir; (AC)

     VII – demais atos que venham a ser identificados como assédio moral, por comissão disciplinar. (AC)

     Art. 3º O assédio moral deve ser compreendido e considerado de acordo com a seguinte classificação: (NR)

     I – vertical descendente: quando decorre de um membro hierarquicamente superior e atinge um subordinado; (AC)

     II – vertical ascendente: quando decorre de um subordinado para um membro hierarquicamente superior; (AC)

     III – horizontal: quando decorre de um membro e atinge a outro membro de um mesmo nível hierárquico.(AC)

     IV – misto: quando um membro da equipe assedia um dos seus pares ou o gestor e seu comportamento passa a ser repetido configurando violência.(AC)

     V – passivo: quando a pessoa sofre os danos físicos e psicossociais de forma indireta, em razão do assédio praticado contra um terceiro, próximo, causando-lhe a sensação de impotência ou de falsa conivência com a violência praticada. (AC)”   

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“Art. 5º Por iniciativa do servidor ofendido ou pela ação da autoridade conhecedora do assédio moral, será promovida sua imediata apuração por sindicância ou processo administrativo, com a indicação, se houver, das testemunhas do ocorrido. (NR)

§ 1º É garantido ao servidor acusado da prática de assédio moral o direito de plena defesa diante da acusação que lhe for imputada, nos termos das normas específicas de cada órgão da administração ou fundação, sob pena de nulidade. (NR)

 §2º A autoridade que tiver conhecimento da infração deverá solicitar à autoridade competente para apurar o fato que o faça, desde haja anuência, por escrito, do agente público ofendido. (NR)

§3º Na hipótese de o ofensor ser autoridade de mandato eletivo, a conclusão dos fatos apurados deverá ser encaminhada aos respectivos órgãos fiscalizadores competentes sem prejuízo do encaminhamento para o Poder Judiciário quando cabível. (AC)

 §4º As denúncias anônimas sobre assédio moral endereçadas ao órgão, deverão ser devidamente apuradas e, desde que devidamente motivado, ensejarão a abertura de processo administrativo disciplinar. (AC)

§5º Quando o suposto assediado não se sentir seguro em fazer a denúncia, a autoridade conhecedora da infração pode estimular a denúncia e assegurar proteção às condições físicas e psicossociais do denunciante.(AC)

 §6º Quando não for possível atuar sem resguardar o sigilo, o ofensor e a vítima poderão ser submetidos ás medidas e procedimentos de proteção investigatória previstos na legislação aplicável. (AC)”

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“Art. 6º-A. É dever da Administração Pública Estadual, em sentido amplo, prevenir, combater e punir o assédio moral. (AC)

     Parágrafo único. Todo ato praticado com assédio moral, na forma desta Lei, é nulo de pleno direito. (AC)

Art. 6º-B A infração considerada como assédio moral, definida nesta lei, será apurada conforme o procedimento previsto na Lei 6.123, de 20 de julho de 1968, e alterações, que institui o regime jurídico dos funcionários públicos civis do Estado. (AC)

 Art. 6º-C. É dever do órgão ou entidade pública, prestar todas as informações necessárias para apuração dos fatos, colaborando com as investigações, disponibilizando qualquer recurso capaz de formar elementos de prova para fundamentar os argumentos do denunciante, do denunciado ou para a viabilizar ou facilitar o processo administrativo. (AC)”

Art. 2º  Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Diante do exposto, opina-se pela aprovação, nos termos do substitutivo do Projeto de Lei Ordinária nº 386/2019, de autoria do Deputado Isaltino Nascimento.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator,  o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação, nos termos do substitutivo, do Projeto de Lei Ordinária nº 386/2019, de autoria do Deputado Isaltino Nascimento.