Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA N° 410/2023

AUTORIA: DEPUTADO ROMERO ALBUQUERQUE

PROPOSIÇÃO QUE DISPÕE SOBRE A TRANSPARÊNCIA, POR MEIO DA PUBLICAÇÃO DA INTERNET, DE ORIENTAÇÕES PARA SOLICITAÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS DECORRENTES DE FALTA DE MANUTENÇÃO EM RODOVIAS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA REMANESCENTE DO ESTADO. ART. 18 E 25, §1º, CF/88. TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE. OBEDIÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE CONSTITUCIONALIDADE OU LEGALIDADE. PELA APROVAÇÃO DO SUBSTITUTIVO PROPOSTO E CONSEQUENTE PREJUDICIALIDADE DA PROPOSIÇÃO PRINCIPAL.

1. RELATÓRIO

É submetido a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária (PLO) nº 410/2023, de autoria do Deputado Romero Albuquerque, que obriga o governo estadual a divulgar informações sobre o direito à indenização por danos causados aos veículos de proprietários em decorrência de falta de manutenção das rodovias, no âmbito do Estado de Pernambuco.

A proposição, nos termos da justificativa, deixa claro que o objetivo principal é fortalecer os mecanismos de transparência relacionados aos procedimentos para indenização de danos causados aos proprietários de veículos decorrentes de falta de manutenção nas rodovias estaduais.

Os Projetos de Leis tramitam nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 253, inciso III, Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, nos termos do art. 99, I, do Regimento Interno desta Casa, limita-se à manifestação sobre a constitucionalidade, legalidade e juridicidade das matérias submetidas a sua apreciação.

A proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

A matéria vertida no Projeto de Lei em análise invoca a promoção da publicidade e da transparência para informações de utilidade pública, a saber, informações relacionadas ao direito à indenização decorrente da omissão administrativa na manutenção e conservação das rodovias estaduais.

Desse modo, não é demais lembrar que a Constituição de 1988 consagrou o princípio da predominância do interesse para orientar a repartição de competências entre os entes federativos.

Sobre a repartição de competências José Afonso apresenta a seguinte lição:

O princípio geral que norteia a repartição de competências entre as entidades componentes do Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que os Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local, tendo a Constituição vigente desprezado o velho conceito do peculiar interesse local que não lograra conceituação satisfatória em um século de vigência. (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 38. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2015, p. 482)

Diante desse cenário e do parâmetro adotado na Constituição Federal, aos Estados cumprem legislar sobre aquelas matérias que não foram incluídas nas competências enumeradas ou implícitas da União e dos Municípios, bem como não incidam nas vedações constitucionais que limitam a atuação das entidades federadas. Temos, portanto, a competência remanescente dos Estados-membros, conforme previsto no §1º do art. 25 da Constituição Federal.

Assim, cabe ao Estado legislar sobre os assuntos de interesse estadual, como é o caso que ora se analisa: dispor sobre a divulgação de orientações referente à indenização decorrente da omissão estatal.

Ademais, a proposição também encontra esteio na autonomia administrativa do Estado-membro para dispor sobre matéria de seu exclusivo interesse, nos termos do art. 18, da CF/88:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição;

Outrossim, inexiste impedimento à iniciativa parlamentar, uma vez que a proposição  não se enquadra nas hipóteses do art. 19, § 1º, da Constituição Estadual, que atribuem privativamente ao Governador do Estado a possibilidade de deflagração do processo legislativo.

Por ser a Função Legislativa atribuída, de forma típica, ao Poder Legislativo, as hipóteses de iniciativa privativa do Governador são taxativas e, enquanto tais, são interpretadas restritivamente. Sobre o tema:

A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, Pleno, ADI-MC nº 724/RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27.4.2001 (original sem grifos).

“[...] uma interpretação ampliativa da reserva de iniciativa do Poder Executivo, no âmbito estadual, pode resultar no esvaziamento da atividade legislativa autônoma no âmbito das unidades federativas.” (STF - ADI: 2417 SP, Relator: Min. Maurício Corrêa, Data de Julgamento: 03/09/2003, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 05-12-2003)

As medidas administrativas necessárias à efetiva implementação, coordenação e o acompanhamento das normas de transparência pública continuarão a cargo da Administração Pública estadual, a qual deverá adotar os atos administrativos consentâneos ao fiel cumprimento da lei.

Em sentido semelhante, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afirmou a constitucionalidade de projeto de lei de origem parlamentar que aperfeiçoa a transparência das atividades governamentais:

(...) 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.

(ADI 2444, Relator(a):  Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 30-01-2015 PUBLIC 02-02-2015)

Sob o aspecto material, a proposição revela-se compatível com a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, verdadeiro marco no que tange ao acesso à informação em face de órgãos e entidades da Administração Pública, direta e indireta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Com efeito, a Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação – LAI, parte do pressuposto de que todas as informações produzidas ou custodiadas pelo Poder Público, desde que não classificadas como sigilosas, são públicas e, portanto, acessíveis aos cidadãos.

O tratamento normativo adotado pela referida lei federal distingue duas formas de divulgação da informação: a transparência ativa e a transparência passiva. Segundo o entendimento da Controladoria Geral da União:

A LAI contém comandos que fazem referência à obrigatoriedade de órgãos e entidades públicas, por iniciativa própria, divulgarem informações de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas protegidas por algum grau de sigilo.

A iniciativa do órgão público de dar divulgação a informações de interesse geral ou coletivo, ainda que não tenha sido expressamente solicitada, é denominada de princípio da “Transparência Ativa”. Diz-se que, nesse caso, a transparência é “ativa”, pois parte do órgão público a iniciativa de avaliar e divulgar aquilo que seja de interesse da sociedade. [...]

Assim como estabelece mecanismos da chamada “Transparência Ativa”, a LAI estabelece procedimentos e ações a serem realizados pelos órgãos e entidades públicas de forma a garantir o atendimento ao princípio da “Transparência Passiva”. A “Transparência Passiva” se dá quando algum órgão ou ente é demandado pela sociedade a prestar informações que sejam de interesse geral ou coletivo, desde que não sejam resguardadas por sigilo. A obrigatoriedade de prestar as informações solicitadas está prevista especificamente no artigo 10 da LAI: Art. 10. “Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1° desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida”. Dessa forma, além de disponibilizar informações que o estado/município julgue ser de caráter público e de interesse coletivo, é também dever do ente garantir que as informações solicitadas pela população sejam atendidas.

(Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios, 1ª ed., 2013. Disponível em: <www.cgu.gov.br/Publicacoes/transparencia-publica/brasil-transparente/arquivos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf>)

Na hipótese do projeto ora analisado, tem-se uma manifestação própria da transparência ativa, visto que o Poder Público adota a iniciativa de divulgar orientações de inegável interesse público.

Oportuno, ainda, registrar que a proposição não cria nova modalidade de responsabilidade civil do estado. É cediço que, nos casos de comprovada omissão estatal que provoque dano aos particulares, o Estado deve indenizar os prejuízos suportados pelos administrados. Assim, o projeto apenas determina a divulgação de informações sobre o procedimento que o particular deve adotar para requerer a indenização devida.

Isto posto, não existem vícios que possam comprometer a validade da proposição examinada.

No entanto, a fim de melhorar a redação da proposição, inclusive visando deixar claro que o projeto não dispõe sobre o tipo de responsabilidade civil (objetiva ou subjetiva) que se aplica nos casos de omissão estatal, seja a omissão genérica ou específica, apresenta-se o seguinte Substitutivo:

SUBSTITUTIVO Nº ______/2025

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 410/2023

Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 410/2023.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 410/2023 passa a ter a seguinte redação:

“Dispõe sobre a divulgação de orientações referente aos requerimentos de indenizações decorrentes de danos provocados por falta de manutenção das rodovias estaduais

Art. 1º O Poder Executivo divulgará no sítio eletrônico oficial de Estado de Pernambuco orientações sobre os requerimentos de indenizações decorrentes de danos provocados por falta de manutenção das rodovias estaduais.

Art. 2º As orientações de que trata o art. 1º deverão conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - os documentos necessários para comprovação do dano;

II - os procedimentos e prazos para solicitação de indenização;

III - os locais e formas de apresentação das solicitações de indenização;

IV - os meios de recurso e impugnação das decisões administrativas em relação às solicitações de indenização; e

V - os prazos para pagamento das indenizações, nos casos em que ficar configurada a responsabilidade civil do Estado.

   Art. 3º O descumprimento do disposto nesta Lei pelos agentes ou estabelecimentos públicos ensejará a sua responsabilização administrativa ou de seus dirigentes, em conformidade com a legislação aplicável.

Art. 4º O Poder Executivo regulamentará esta Lei em todos os aspectos necessários para sua efetiva aplicação.

Art. 5º Esta lei entra em vigor após decorridos 90 dias de sua publicação oficial. ”

Diante do exposto, opina-se pela aprovação do Substitutivo proposto ao Projeto de Lei nº 410/2023, de autoria do Deputado Romero Albuquerque, e consequente prejudicialidade da Proposição Principal.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Diante do exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Substitutivo proposto ao Projeto de Lei nº 410/2023, de autoria do Deputado Romero Albuquerque, e consequente prejudicialidade da Proposição Principal.