Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER GERAL AO PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Nº 2142/2024 – EXERCÍCIO 2025

Origem: Poder Executivo

Autoria: Governadora do Estado de Pernambuco

Parecer Geral ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, que estabelece as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2025. Pela aprovação, com Emendas propostas.

1. Relatório

Vem a esta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024 (PLDO 2025), oriundo do Poder Executivo, encaminhado por meio da Mensagem n° 32/2024, datada de 1º de agosto de 2024 e assinada pela Governadora do Estado de Pernambuco, Raquel Teixeira Lyra Lucena.

O projeto estabelece as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2025, nos termos dos arts. 37, inciso XX; 123, § 2º; 124, § 1º, inciso I, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 31, de 2008; e 131, da Constituição do Estado de Pernambuco.

Incumbe a esta Presidente da Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação, na qualidade de relatora geral, a elaboração do Parecer Geral ao PLDO 2025, por meio do qual se manifestará sobre os pareceres parciais previamente apreciados por este colegiado, conforme comando insculpido no artigo 308 do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

Nesse contexto, em breve apresentação, cumpre destacar que a proposição em análise dispõe, em linhas gerais, acerca dos tópicos que se seguem:

1. Prioridades e metas da Administração Pública Estadual;
2. Estrutura e organização dos orçamentos;
3. Diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos do Estado e suas alterações;
4. Despesas do Estado com pessoal e encargos sociais;
5. Alterações na legislação tributária;
6. Política de aplicação dos recursos da agência de fomento do Estado e
7. Disposições gerais.

Além disso, faz-se necessário sublinhar que a tramitação do PLDO 2025, no âmbito deste colegiado, seguiu todas as etapas e regramentos dispostos nas normas legais e regimentais concernentes. Nesse sentido, pontua-se que, uma vez distribuído a esta Comissão, o PLDO 2025 teve sua análise atribuída a sub-relatores, designados na forma do artigo 302, inciso II, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa. A relação de sub-relatores – e suas respectivas áreas temáticas – foi publicada no Diário Oficial do Estado do dia 07 de agosto de 2024 (p. 6):

O cronograma de tramitação, por sua vez, definiu as etapas e datas dos processos de deliberação e votação do projeto e foi publicado no Diário Oficial do Estado do dia 07 de agosto de 2024 (p. 6):

Nesse contexto, em sintonia com as etapas e atribuições estabelecidas, os sub-relatores emitiram os seus respectivos pareceres parciais, os quais foram submetidos a este colegiado, nos termos do artigo 306, § 3º, do Regimento Interno.

Discutidos e votados, os pareceres parciais foram aprovados pelos membros da Comissão, sendo publicados, juntamente com os resultados de suas respectivas deliberações, no Diário Oficial do Estado do dia 21 de agosto de 2024 (p. 19 – 23).

1. Parecer do Relator

2.1 Considerações gerais

A proposição vem arrimada no artigo 15, inciso I, no artigo 19, § 1º, inciso I, e no artigo 123, inciso II, da Constituição Estadual e no artigo 223, § 1º, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

A competência exclusiva desta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação quanto à matéria se fundamenta no artigo 100, inciso I, alínea “a”, item 2, do Regimento Interno, ao passo que a etapa de elaboração de parecer geral, manifestando-se sobre os pareceres parciais previamente apreciados pelo colegiado, é prevista pelo artigo regimental 308.

Além de fixar as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2025, o Projeto de Lei nº 2142/2024, em conformidade com o artigo 4º da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), dispõe, de forma geral, sobre:

1. Equilíbrio entre receitas e despesas;
2. Critérios e forma de limitação de empenho;
3. Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; e
4. Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

A proposta ainda vem acompanhada pelos Anexos de Metas e Riscos Fiscais, também exigidos pela LRF (artigo 4º, §§ 1º e 3º).

Quanto à estrutura do projeto, o Capítulo I introduz as disposições preliminares, enquanto o Capítulo II institui as prioridades e metas da Administração Pública Estadual, que são estabelecidas em seu artigo 2º nos seguintes níveis de programação:

1. Diretrizes de atuação;
2. Objetivos estratégicos;
3. Programas; e
4. Ações.

Em sequência, o Capítulo III trata da estrutura e da organização dos orçamentos, especificando detalhadamente os sumários e os demonstrativos que devem compor a proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará à Assembleia Legislativa (artigo 5º).

Prosseguindo, o Capítulo IV aborda, em sete seções, as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos do Estado e suas alterações. Nesse contexto, a Seção I estabelece que a programação orçamentária estadual para o exercício vigente desta LDO contemplará os programas e ações estabelecidos no Plano Plurianual 2024/2027, compatibilizada, física e financeiramente, aos níveis da receita e da despesa preconizados no Anexo de Metas Fiscais (artigo 11), enquanto a Seção II dispõe acerca das transferências voluntárias do Estado aos municípios, exigindo a obediência à Lei Complementar nº 101/2000 e a critérios e condições previstos nos Decretos e Portarias do Poder Executivo Estadual. No entanto, são relativizadas algumas exigências no caso de transferências destinadas a ações nas áreas de educação, saúde e assistência social (artigo 25, § 1º) e das destinadas a atender a estado de calamidade pública (artigo 25, §§ 6º e 10).

A Seção III, por sua vez, disciplina a metodologia de cálculo para a fixação dos repasses, na forma de duodécimos, aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública. Dispõe-se que a base de cálculo utilizada para fixação dos repasses será composta do orçamento fixado na Lei Orçamentária de 2024 para cada Poder ou Órgão, acrescido ou decrescido do somatório das alterações orçamentárias na Fonte 500, realizadas até 31 de agosto de 2024, sobre o qual deverá ser aplicado o percentual de crescimento da receita líquida da Fonte 500 (recursos não vinculados de impostos) estimado pelo Poder Executivo para 2025. Ainda nesse âmbito, para a composição da base de cálculo, deverão ser desconsiderados os créditos adicionais abertos por meio de superávit financeiro ou de excesso de arrecadação da Fonte 500, e para a apuração da receita líquida da Fonte 500 deverão ser deduzidas do total da sua receita no orçamento fiscal em 2025 as transferências constitucionais aos municípios e as receitas de natureza intraorçamentária (artigo 32).

Sequencialmente, na Seção IV, a proposição trata das alterações orçamentárias, referendando o papel da Assembleia Legislativa no processo, mas esclarecendo que as alterações e inclusões que não modifiquem o valor total da ação registrado na Lei Orçamentária Anual e em créditos adicionais não constituem créditos orçamentários e, por conseguinte, são efetuadas diretamente no Sistema e-Fisco, por meio de lançamentos contábeis específicos (artigo 35).

Em seguida, a Seção V é reservada à descentralização de créditos orçamentários e transações entre órgãos integrantes do orçamento fiscal, o que confere a necessária flexibilidade durante a execução orçamentária.

Por seu turno, a Seção VI subdivide as transferências de recursos públicos para o setor privado em subvenções sociais, subvenções econômicas, contribuições correntes e de capital e auxílios, em conformidade com os dispositivos da Lei Federal nº 4.320/1964 ou da Lei Federal nº 13.019/2014, quando for o caso.

Subsequentemente, a Seção VII dispõe sobre o regime de execução das programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais, considerada obrigatória pelo artigo 123-A da Constituição Estadual, com a finalidade de garantir a efetiva entrega à sociedade dos bens e serviços decorrentes de emendas parlamentares à lei orçamentária, independentemente de autoria.

Nesse sentido, vale destacar que a reserva parlamentar proposta para 2025 corresponde a 0,8% da Receita Corrente Líquida (RCL) de 2023, que, segundo os dados de gestão fiscal divulgados pelo Governo do Estado, ultrapassou o montante de R$ 37,8 bilhões. Com isso, o total da reserva parlamentar para o próximo exercício deve crescer 17,7% em relação a 2024, alcançando R$ 302,6 milhões, e a cota será de R$ 6.176.400,00 por deputado. Ou seja, haverá um acréscimo individual de R$ 930.300,00 em relação ao ano corrente.

Ainda a respeito dos valores, o PLDO 2025 estabelece que a dotação de cada emenda individual ao projeto de lei orçamentária não poderá ser inferior a R$ 20 mil se destinada a entidades privadas e a R$ 60 mil nos demais casos (artigo 54, § 6º).

Além disso, ressalta-se que, em consonância com o disposto na Constituição Estadual, ao menos 50% (cinquenta por cento) dos créditos decorrentes das emendas parlamentares serão destinados a ações e serviços públicos de saúde, nos termos da Lei Complementar Federal nº 141/2012, e que, no tocante às emendas do tipo transferências especiais, pelo menos 70% (setenta por cento) dos recursos deverão ser aplicados em despesas de capital.

Ademais, o projeto ainda dispõe que é obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa, da programação referente a emendas individuais aprovadas na lei orçamentária (artigo 55, caput) e que o Poder Executivo inscreverá em restos a pagar os valores das emendas parlamentares empenhadas e não pagas que se verifiquem no final de cada exercício, nos termos do § 4º do art. 123-A da Constituição Estadual (artigo 55, § 1º).

Por fim, cabe realçar que as emendas parlamentares poderão ser alteradas ao longo do exercício de 2025, entre janeiro e setembro, mediante requerimento da Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação ao Poder Executivo, em caso de identificação de impedimento de ordem técnica ou por critérios de conveniência e oportunidade do parlamentar autor da emenda, mesmo que não esteja no exercício de seu mandato (artigo 57, § 4º).

No tocante ao restante do projeto, o Capítulo V alinha as despesas com pessoal e com encargos sociais aos ditames da LRF, com destaque para a observância da Lei nº 16.281/2018, que dispõe sobre o Programa de Negociação Coletiva Permanente no âmbito do Poder Executivo Estadual (artigo 61, parágrafo único) e da Lei Complementar nº 460/2021, que trata do Sistema de Proteção Social dos Militares do Estado de Pernambuco (artigo 59, caput), ao passo que o Capítulo VI exige lei para criação e modificação de incentivo ou benefício fiscal e financeiro, também com base na LRF (artigo 64).

Por fim, sublinha-se que o Capítulo VII lista os instrumentos de atuação da Agência de Fomento do Estado de Pernambuco S/A a serem utilizados no desenvolvimento dos setores de atividade indicados (artigo 65, parágrafo único) e que os Anexos de Metas e de Riscos Fiscais estão de acordo com as prescrições do artigo 4º da LRF.

1. 2.2 Proposições acessórias

Prosseguindo, cumpre ressaltar, adicionalmente, que o artigo 305 regimental dispõe que qualquer Deputado ou Comissão Permanente poderá apresentar emendas, subemendas ou substitutivos, em até 10 (dez) dias úteis, ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, contados da publicação do projeto. Entretanto, transcorrido o prazo estabelecido, nenhuma proposição acessória foi apresentada.

Por outro lado, por ocasião da apreciação dos pareceres parciais, o sub-relator Deputado Luciano Duque valeu-se da faculdade conferida pelo § 1º do artigo 306 do Regimento Interno para apresentar, em seu sub-relatório, uma emenda aditiva, a qual foi aprovada pela unanimidade dos parlamentares presentes, nos termos que seguem abaixo:

Sucintamente, sublinha-se que a emenda proposta pelo parlamentar visa estabelecer que políticas voltadas para infraestrutura e segurança hídrica constem entre aquelas cujas despesas não poderão ser objeto de limitação na hipótese de o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal vir a ser comprometido por uma insuficiente realização da receita, nos termos do artigo 9° da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000.

Nesse contexto, esta Relatoria Geral opina pela aprovação da emenda proposta pelo sub-relator, na medida em que entende que a proposição em análise possui evidente relevância e contribui indubitavelmente com a melhoria e o fortalecimento do projeto.

A despeito disso, esta Relatoria Geral entende que, com fins de aprimoramento, ainda se faz necessário a apresentação de duas emendas modificativas, cujas justificativas serão expostas a seguir.

A primeira proposição acessória incide sobre o § 8º do artigo 57 do PLDO, estabelecendo que deverá ser enviado, mensalmente, à Comissão de Finanças, relatório contendo dados acerca da execução das emendas parlamentares ao orçamento. Pontua-se que, em sua versão original, o dispositivo estabelece que o envio de relatórios seria trimestral.

Nesse contexto, cumpre ressaltar que, atualmente, a Secretaria de Planejamento, Gestão e Desenvolvimento Regional do Governo do Estado e a Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação da Assembleia Legislativa já realizam trocas mensais de informações sobre a execução das emendas, as quais são necessárias para viabilizar a operacionalização dos processos de remanejamentos que ocorrem todos os meses de janeiro a setembro.

Com base nessa realidade, propõe-se, apenas, que a frequência de envio estabelecida em lei seja mensal – e não trimestral –, em consonância com o que já ocorre na prática atualmente. Trata-se, portanto, da estrita formalização, em direito positivo, do processo que já é extremamente recorrente no intercâmbio de informações entre os dois Poderes.

Enfatiza-se, por fim, que não são propostas alterações nos demais dispositivos e que a aprovação desta proposição garantirá que ambas as instâncias poderão exercer suas atribuições com transparência, celeridade e eficiência. Desse modo, esta Relatora Geral propõe a emenda nos seguintes termos:

EMENDA MODIFICATIVA N°   /2024

Modifica o § 8º do art. 57 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, oriundo do Poder Executivo.

Artigo único. O § 8º do art. 57 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024 passa a tramitar com a seguinte redação:

“Art. 57. ...................................................................................................................................

................................................................................................................................................

§ 8º   Para fins de acompanhamento dos créditos resultantes das emendas parlamentares, será enviado à Comissão de Finanças, mensalmente, relatório contendo:

I – a execução financeira da programação;

II – status da emenda;

III – indicação de impedimentos técnicos e sua justificativa;

IV – condições para saneamento dos impedimentos técnicos.

................................................................................................................................................”

Prosseguindo, acerca da segunda emenda, trata-se de medida cuja estrita finalidade é efetuar um ajuste pontual ao projeto, solicitado pela Secretaria de Planejamento, Gestão e Desenvolvimento Regional do Estado de Pernambuco através do Ofício n° 16/2024 (Processo SEI n° 3000008434.000035/2024-61), no sentido de proceder à alteração no Demonstrativo 1 (LRF, art. 4°, § 1º), constante do Anexo de Metas Fiscais do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, conforme discriminado abaixo: 

EMENDA MODIFICATIVA N°   /2024

Modifica o Anexo de Metas Fiscais do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, oriundo do Poder Executivo.

Artigo único. O Demonstrativo 1 (LRF, art. 4°, § 1°), constante do Anexo de Metas Fiscais do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, passa a tramitar com as seguintes alterações:

Dessa forma, considero que o projeto, aprimorado pelas emendas discutidas no âmbito desta Comissão, está em condições de ser aprovado, uma vez que foram atendidas as normas contidas na Constituição Federal, no artigo 4º da Lei Complementar Federal nº 101/2000, e nos artigos 123, inciso II e § 2º; 124, caput e § 1º, inciso I; 127, caput, §§ 1º e 2º; e 131, § 1º, inciso II, todos da Constituição Estadual.

Portanto, fundamentado no exposto, e considerando a observância da legislação pertinente, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação seja pela aprovação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, que estabelece as diretrizes orçamentárias do Estado de Pernambuco para o exercício de 2025, com a observância das contribuições realizadas no âmbito deste Colegiado, quais sejam as duas Emendas Modificativas propostas neste Parecer Geral e a Emenda Aditiva apresentada pelo sub-relator Deputado Luciano Duque.

3. Conclusão da Comissão

Acolhendo o parecer da relatora geral, esta Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação delibera pela aprovação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 2142/2024, de autoria da Governadora do Estado, juntamente com as contribuições propostas e referendadas por este Parecer Geral.

Recife, 27 de agosto de 2024.