Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 906/2023

AUTORIA: DEPUTADO SILENO GUEDES

PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI O PROGRAMA ESTADUAL DE APRENDIZAGEM PROFISSIONAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, NOS TERMOS DO DECRETO FEDERAL Nº 9.579, DE 22 DE NOVEMBRO DE 2018, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. NECESSIDADE DE APROVAÇÃO DE SUBSTITUTIVO PARA SANAR INCONSTITUCIONALIDADE DECORRENTE DE INTERFERÊNCIA NAS ATRIBUIÇÕES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA EXERCER A DIREÇÃO SUPERIOR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 84, II, DA CF/88 E ART. 37, II, DA CE/89). CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE O ESTADO LEGISLAR SOBRE NORMAS ESPECÍFICAS DE LICITAÇÃO. AUTO-ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO-MEMBRO. ADEQUAÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL À LEI DE LICITAÇÕES, LEI FEDERAL Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021. PELA APROVAÇÃO DO SUBSTITUTIVO PROPOSTO E CONSEQUENTE PREJUDICIALIDADE DA PROPOSIÇÃO PRINCIPAL.

1. RELATÓRIO

Submete-se a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 906/2023, de autoria do Deputado Sileno Guedes, que institui o Programa Estadual de Aprendizagem Profissional do Estado de Pernambuco, nos termos do Decreto Federal nº 9.579, de 22 de novembro de 2018, e dá outras providências.

  O projeto de lei institui o Programa Estadual de Aprendizagem em Pernambuco, que visa regulamentar a contratação direta ou indireta de aprendizes pelos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta. O programa prioriza a inclusão de adolescentes e jovens em situação de vulnerabilidade, como egressos do sistema socioeducativo, em cumprimento de medidas socioeducativas, em situação de acolhimento institucional, matriculados na rede pública de ensino, desempregados, entre outros.

O programa assegura o acompanhamento psicológico e vocacional, inserção no mercado de trabalho, formação e desenvolvimento dos aprendizes. Também é prevista a criação de vagas para aprendizes nos contratos de prestação de serviços firmados pelo Estado de Pernambuco.

O Projeto de Lei em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 253, inciso III, do Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

A proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

O projeto tem como objetivo instituir o Programa Estadual de Aprendizagem Profissional do Estado de Pernambuco, nos termos do Decreto Federal nº 9.579, de 22 de novembro de 2018, e dá outras providências.

Contudo, da forma como o Projeto está redigido, acaba for interferir na iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a quem cabe exercer a direção superior da Administração Estadual, e dispor sobre sua organização, estrutura e atribuições, por força do art. 84, inciso II, da Lei Maior e art. 37, inciso II, da Carta Estadual; dos princípios da separação dos poderes (art. 2º da CF) da simetria e da reserva da administração; e do art. 19, § 1º, II e VI, da Constituição Estadual, in verbis:

Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça, ao Defensor Público-Geral do Estado e aos cidadãos, nos casos e formas previstos nesta Constituição.

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre: [...]

VI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado, de órgãos e de entidades da administração pública.

Sendo assim, visando sanar a inconstitucionalidade acima apontada, faz-se necessária a aprovação de Substitutivo por este Colegiado, convertendo o Projeto de Lei em Política Pública de Incentivo à Aprendizagem, bem como mantendo suas disposições que estabelecem regras para contratação pela Administração Pública Estadual.

Em assim se fazendo, a proposta passará a dialogar com o dever do Estado brasileiro de promover políticas públicas e ações para assegurar o direito à educação e profissionalização, conforme preceitua o texto constitucional (art. 205 da CF/88).

No que diz respeito às disposições do Projeto que estabelecem normas atinentes a licitações e contratos (arts. 14 e ss), não há que se falar em inconstitucionalidade ou ilegalidade, pois não afrontam as normas gerais estabelecidas pela União, conforme demonstrar-se-á a seguir.

Nesse contexto, é oportuno esclarecer que a disciplina normativa sobre licitação também está circunscrita na concepção de condomínio legislativa, pois o art. 22, XXVII, da CF/88, deixa claro que compete à União apenas o estabelecimento de normas gerais, conforme se observa:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Dessa maneira, é indiscutível a possibilidade de atuação legislativa dos entes subnacionais com a finalidade de editar normas específicas para atender suas peculiaridades. Nesse sentido, a lição doutrinária de Rafael Carvalho Rezende Oliveira:

Na forma do art. 22, XXVII, da CRFB, compete à União legislar sobre normas gerais de licitações e contratos. É importante frisar que o texto constitucional estabeleceu a competência privativa apenas em relação às normas gerais, razão pela qual é possível concluir que todos os Entes Federados podem legislar sobre normas específicas.

Desta forma, em relação à competência legislativa, é possível estabelecer a seguinte regra:

a) União: competência privativa para elaborar normas gerais (nacionais), aplicáveis a todos os Entes Federados.

b) União, Estados, DF e Municípios: competência autônoma para elaboração de normas específicas (federais, estaduais, distritais e municipais), com o objetivo de atenderem as peculiaridades socioeconômicas, respeitadas as normas gerais.

A dificuldade, no entanto, está justamente na definição das denominadas “normas gerais”, pois se trata de conceito jurídico indeterminado que acarreta dificuldades interpretativas. Isso não afasta, todavia, a importância da definição das normas gerais, em virtude das consequências em relação à competência legislativa.” (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4º ed., Rio de Janeiro: Forense).

Na perspectiva de indicar os caminhos de atuação do legislador estadual sobre o tema das licitações, o STF, ao julgar a ADI nº 3735/MS, fixou importantes parâmetros, conforme se observa:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 1.  A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 2. Somente a lei federal poderá,  em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como  objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente  quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local. [...]. [ADI 3.735, rel. min. Cármen Lúcia, j. 8-9-2016, P, DJE de 1º-8-2017.] (grifos acrescidos)

Além disso, destaca-se que o projeto também não apresenta vício de iniciativa, visto que, o STF também já decidiu que a matéria atinente às licitações e aos contratos administrativos não foi incluída expressamente no rol submetido à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Por conseguinte, cabe iniciativa parlamentar, inclusive para estabelecer preferências, em licitações, conforme se constata na transcrição a seguir:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. LEI Nº 11.871/02, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, QUE INSTITUI, NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL, PREFERÊNCIA ABSTRATA PELA AQUISIÇÃO DE SOFTWARES LIVRES OU SEM RESTRIÇÕES PROPRIETÁRIAS. EXERCÍCIO REGULAR DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PELO ESTADO-MEMBRO. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGIFERANTE RESERVADA À UNIÃO PARA PRODUZIR NORMAS GERAIS EM TEMA DE LICITAÇÃO. LEGISLAÇÃO COMPATÍVEL COM OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA IMPESSOALIDADE, DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 1. A competência legislativa do Estado-membro para dispor sobre licitações e contratos administrativos respalda a fixação por lei de preferência para a aquisição de softwares livres pela Administração Pública regional, sem que se configure usurpação da competência legislativa da União para fixar normas gerais sobre o tema (CRFB, art. 22, XXVII). 2. A matéria atinente às licitações e aos contratos administrativos não foi expressamente incluída no rol submetido à iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (CRFB, art. 61, §1º, II), sendo, portanto, plenamente suscetível de regramento por lei oriunda de projeto iniciado por qualquer dos membros do Poder Legislativo. 3. A Lei nº 11.871/2002 do Estado do Rio Grande do Sul não engessou a Administração Pública regional, revelando-se compatível com o princípio da Separação dos Poderes (CRFB, art. 2º), uma vez que a regra de precedência abstrata em favor dos softwares livres pode ser afastada sempre que presentes razões tecnicamente justificadas. 4. A Lei nº 11.871/2002 do Estado do Rio Grande do Sul não exclui do universo de possíveis contratantes pelo Poder Público nenhum sujeito, sendo certo que todo fabricante de programas de computador poderá participar do certame, independentemente do seu produto, bastando que esteja disposto a celebrar licenciamento amplo desejado pela Administração. 5. Os postulados constitucionais da eficiência e da economicidade (CRFB, arts. 37, caput e 70, caput) justificam a iniciativa do legislador estadual em estabelecer a preferência em favor de softwares livres a serem adquiridos pela Administração Pública. 6. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado improcedente. [ADI 3059, rel. min. Ayres Britto, j. 9-4-2015, P, DJE de 8-5-2015] (grifos acrescidos)

Desta feita, proponho o seguinte Substitutivo:

SUBSTITUTIVO Nº     /2024 AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 906/2023.

Altera, integralmente, a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 906/2023.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 906/2023 passa a ter a seguinte redação:

Institui a Política Estadual de Incentivo à Aprendizagem Profissional no âmbito do Estado de Pernambuco e estabelece normas para contratação de empresas pela Administração Pública Estadual.

     Art. 1º Fica instituída a Política Estadual de Incentivo à Aprendizagem Profissional, no âmbito do Estado de Pernambuco, com objetivo de incentivar a contratação de jovens aprendizes pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública direta e indireta.

Art. 2º São diretrizes da Política Estadual de Incentivo à Aprendizagem Profissional:

I – promoção da formação técnico-profissional de adolescentes através da celebração de contrato de aprendizagem;

II -  garantia de acesso e freqüência obrigatória dos jovens aprendizes ao ensino regular;

III - atividade compatível com o desenvolvimento do adolescente;

IV -  horário especial para o exercício das atividades de aprendizagem;

V - formação técnico-profissional ministrada segundo as diretrizes e bases da legislação de educação em vigor;

VI - avaliação e acompanhamento psicológico, de assistência social e vocacional voltada aos jovens aprendizes;

VII - inserção futura no mercado de trabalho;

VIII - formação, desenvolvimento e complementação dos estudos dos jovens aprendizes;

IX - formação, conscientização e estímulo aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, para desenvolverem suas capacidades físicas, intelectuais, sociais e emocionais;

 X -  fortalecimento da cooperação interinstitucional entre agentes públicos, iniciativa privada, sociedade civil e famílias, visando soluções conjuntas e ações integradas para promover sua inclusão social e cidadã; e

XI – observância da legislação especial, em particular os artigos 424 e seguintes do Decreto-Lei Federal nº 5.452, de 1º de maio de 1943 (Consolidação das Leis do Trabalho).

     Art. 3º A Política Estadual de Incentivo à Aprendizagem Profissional deverá priorizar a inclusão de adolescentes e jovens em situação de vulnerabilidade ou risco social, tais como:

     I - adolescentes egressos do sistema socioeducativo ou em cumprimento de medidas socioeducativas;

     II - jovens em cumprimento de pena no sistema prisional;

     III - jovens e adolescentes cujas famílias sejam beneficiárias de programas de transferência de renda;

     IV - jovens e adolescentes em situação de acolhimento institucional;

     V - jovens e adolescentes egressos do trabalho infantil;

     VI - jovens e adolescentes com deficiência;

     VII - jovens e adolescentes matriculados em instituição de ensino da rede pública, em nível fundamental, médio regular ou médio técnico, incluída a modalidade de Educação de Jovens e Adultos; e

     VIII - jovens desempregados e com ensino fundamental ou médio concluído em instituição de ensino da rede pública.

Art. 4º A contratação dos jovens aprendizes deverá ser efetivada por entidade sem fins lucrativos que tenha por objetivo a assistência ao adolescente e à educação profissional, registrada no Conselho Municipal ou Distrital dos Direitos da Criança e do Adolescente, consoante autorizado pelo artigo 431 da CLT.

Art. 5º A entidade sem fins lucrativos mencionada no parágrafo anterior deverá ser contratada pela Administração Pública Estadual por meio de processo licitatório, atendidas as exigências legais.

Art. 6º As atividades teóricas da aprendizagem ficarão a cargo da entidade contratada, cabendo à Administração Pública Estadual contratante a obrigação de proporcionar ao aprendiz a experiência prática da formação técnico-profissional.

          Art. 7º Em todos os editais de licitação lançados pelo Estado de Pernambuco para a prestação de serviços de qualquer natureza, deverá constar como condição para a celebração do contrato, que o contratado cumpra a cota de aprendiz a que está obrigado, nos termos do art. 429 e seguintes do Decreto-Lei Federal nº 5.452, de 1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), exigindo-lhe a comprovação documental.

     § 1º Os editais de licitação também deverão prever recursos financeiros proporcionais à cota de aprendizes relativo ao efetivo de trabalhadores das empresas que lhe prestarão serviços.

     § 2º Os tomadores de serviço ficarão obrigados a receber os aprendizes em número proporcional ao efetivo de trabalhadores das empresas que lhe prestarão serviços.

     § 3º O cumprimento da cota de aprendizagem prevista no caput deste artigo também se aplica aos contratos firmados com dispensa ou inexigibilidade de licitação.

     Art. 8º As empresas que não cumprirem a cota de contratação de aprendizes prevista no art. 429 do Decreto-Lei Federal nº 5.452, de 1943, na Lei Federal nº 10.097, de 19 de dezembro de 2000, e no art. 116 da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, ficam impedidos de celebrar contrato com o Estado de Pernambuco.

     Art. 9º As empresas que forem contratadas pelo Estado de Pernambuco deverão comprovar à Secretaria ou ao Órgão com que firmaram contrato, anualmente, o cumprimento da cota de contratação de aprendizes prevista na legislação, inclusive os pagamentos correspondentes, sob pena de impedimento da celebração de termos aditivos ao contrato.

     Art. 10. O cumprimento alternativo da cota de aprendizagem deverá priorizar a inclusão de adolescentes e jovens em situação de vulnerabilidade ou risco social indicados no art. 3º desta Lei.

     Art. 11. As contratações de mão de obra referidas no art. 9º deverão ser previstas nos instrumentos convocatórios das respectivas licitações, dispensas de licitações ou inexigibilidades de licitações.

     Art. 12. As vagas de que trata esta lei deverão ser disponibilizadas durante todo o período de execução do contrato, sendo preenchidas após seleção e respectiva indicação.

     Parágrafo único. Nas hipóteses em que a aplicação da cota de aprendizagem resultar em número fracionado, efetuar-se-á o arredondamento para o número inteiro subsequente mais próximo.

     Art. 13. O não cumprimento da cota de aprendizagem pelas empresas prestadoras de serviços terceirizados ao Estado de Pernambuco permitirá ao órgão público contratante a extinção do contrato.

     Art. 14. O Poder Executivo regulamentará a presente Lei.

     Art. 15. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Feitas essas considerações, o parecer do Relator é pela aprovação do Substitutivo ora apresentado e consequente prejudicialidade da Proposição Principal.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Diante do exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Substitutivo ora apresentado e consequente prejudicialidade da Proposição Principal.