Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1373/2023

AUTORIA: DEPUTADO DORIEL BARROS

PROPOSIÇÃO QUE DISPÕE SOBRE A POLÍTICA ESTADUAL DE COOPERATIVISMO DA AGRICULTURA FAMILIAR E AGROINDÚSTRIA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. ART. 24, IX. COMPETÊNCIA COMUM. ART. 23, V, VIII E X. CONSONÂNCIA COM AS DIRETRIZES DA POLÍTICA AGRÍCOLA. ART. 187, III, IV, VI E VIII. PRECEDENTES DESTA CCLJ. PELA APROVAÇÃO DO SUBSTITUTIVO COM A CONSEQUENTE PREJUDICIALIDADE DA PROPOSIÇÃO PRINCIPAL.

1. RELATÓRIO

É submetido a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária (PLO) nº 1373/2023, de autoria do Deputado Doriel Barros, que institui a Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e Agroindústria de Pernambuco.

O autor da proposição, na justificativa, destaca tanto a relevância social, ambiental e econômica da agricultura familiar, nos seguintes termos:

[...]

A instituição da Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e Agroindústria de Pernambuco é uma medida fundamental e estratégica para o desenvolvimento econômico, social e ambiental do nosso estado. Esta iniciativa surge da necessidade de reconhecer e apoiar a agricultura familiar como uma força vital na produção de alimentos, na preservação do meio ambiente e na promoção da inclusão social. Além disso, a criação desta política é motivada pelo compromisso de fortalecer o cooperativismo, uma abordagem econômica e social que promove a solidariedade, a sustentabilidade e a equidade.

A agricultura familiar desempenha um papel crucial na economia de Pernambuco, contribuindo significativamente para a produção de alimentos, a geração de empregos e o desenvolvimento rural. Ela é caracterizada por práticas agrícolas tradicionais, uma forte ligação com a terra e um profundo conhecimento das condições locais. No entanto, os agricultores familiares frequentemente enfrentam desafios, como acesso limitado a recursos, dificuldades na comercialização de seus produtos e vulnerabilidade a eventos climáticos extremos.

Nesse sentido, o cooperativismo é uma ferramenta valiosa para superar esses desafios. Ao unir esforços, os agricultores familiares podem aumentar sua capacidade de produção, melhorar a qualidade de seus produtos e acessar mercados mais amplos. Além disso, as cooperativas oferecem um ambiente de apoio onde os agricultores podem compartilhar conhecimento, recursos e experiências.

Essa medida tem como objetivo, portanto, criar um ambiente favorável ao crescimento das cooperativas, promovendo a capacitação, o acesso a crédito, a assistência técnica e a eficaz comercialização. Além disso, enfatiza a importância da agroindústria como uma forma de agregar valor à produção rural, gerando empregos e aumentando a renda das comunidades rurais. Adicionalmente, esta política reconhece a necessidade de inclusão de jovens, mulheres e grupos vulneráveis nas cooperativas da agricultura familiar e agroindústrias, assegurando oportunidades equitativas e empoderamento.

[...]

O Projeto em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 253, III, Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Cabe à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, nos termos do art. 99, I, do Regimento Interno desta Casa, manifestar-se sobre aspectos constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica legislativa das matérias submetidas à sua apreciação.

A proposição em análise encontra guarida no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa, uma vez que o deputado estadual detém competência para apresentar projetos de lei ordinária.

De partida, observa-se que a proposição institui uma verdadeira política pública para apoiar e incentivar o cooperativismo da agricultura familiar no Estado de Pernambuco. Assim, registre-se que esta Comissão já firmou entendimento pela viabilidade constitucional de projetos de lei de iniciativa parlamentar que instituam políticas públicas/programas ou estabeleçam diretrizes para estas, desde que não promovam aumento de despesa pública e não interfiram nas atribuições dos órgãos vinculados ao Poder Executivo.

No entanto, é de se observar que diante da alteração da Constituição Estadual, por meio da Emenda Constitucional nº 57, de 2023, das premissas adotadas por esta CCLJ, apenas a interferência nas atribuições dos órgãos vinculados ao Poder Executivo remanesce como óbice constitucional intransponível. A proposição em análise não desborda da premissa remanescente.

Dito isto, é de bom tom, em breve definição, destacar que as políticas públicas são tidas como “programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.” (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 241).

Nesse contexto, é possível inferir que o PLO 1373/2023 trata essencialmente de política pública, a qual deve guardar observância com as demais regras de repartição constitucional de competências e hipóteses de iniciativa reservada ou privativa.

No âmbito das competências administrativas e legislativas dos entes federativos, observa-se que a proposição em análise encontra supedâneo nos seguintes dispositivos da Constituição Federal:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

[...]

X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

[...]

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

IX – educação, cultura, ensino, desporte, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

No que tange à constitucionalidade material, frise-se que há total consonância com os preceitos constitucionais, conforme art. 187, III, IV, VI, VIII da Carta Magna:

Art. 187. A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente:

[...]

III – o incentivo à pesquisa e à tecnologia;

IV – assistência técnica e extensão rural;

[...]

VI – o cooperativismo;

[...]

VIII – a habitação para o trabalhador rural.

Observa-se ainda que a proposição é compatível com a Constituição Estadual, especialmente com o disposto no inciso VIII-A do parágrafo único do art. 5º, o qual estabelece que é competência comum do Estado e dos Municípios fomentar a agricultura familiar, a produção orgânica e a transição agroecológica dos sistemas de produção.

Reitere-se que a proposição não versa sobre a criação, reestruturação ou extinção de órgãos ou entidades do Poder Executivo, de modo que pudesse caracterizar afronta à iniciativa legislativa do Governador do Estado.

O Projeto de Lei em análise tão somente relaciona diretrizes, objetivos, princípios e finalidades a serem adotadas por parte do Poder Público em relação às políticas públicas voltadas ao cooperativismo da agricultura familiar e agroindústria no Estado de Pernambuco.

A implantação, a coordenação e o acompanhamento da política pública, quando for implementada, ainda ficarão a cargo do órgão competente do Poder Executivo, como não poderia deixar de ser, a quem incumbirá, também, promover concretamente as ações previstas nas proposições, mediante conveniência e oportunidades administrativas.

Tampouco incorre em aumento de despesa no âmbito do Poder Executivo, de modo que não resta caracterizada afronta ao disposto no art. 19, §1º, II, da Constituição do Estado de Pernambuco.

Por ser a Função Legislativa atribuída, de forma típica, ao Poder Legislativo, as hipóteses de iniciativa privativa do Governador são taxativas e, enquanto tais, são interpretadas restritivamente. Sobre o tema:

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, Pleno, ADI-MC nº 724/RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27.4.2001 (original sem grifos).

“(...) uma interpretação ampliativa da reserva de iniciativa do Poder Executivo, no âmbito estadual, pode resultar no esvaziamento da atividade legislativa autônoma no âmbito das unidades federativas.” (STF - ADI: 2417 SP, Relator: Min. Maurício Corrêa, Data de Julgamento: 03/09/2003, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 05-12-2003)

Desse modo, não estando a matéria no rol das afetas à iniciativa privativa do Governador do Estado, franqueia-se ao parlamentar a legitimidade subjetiva para deflagrar o correspondente processo legislativo. Infere-se, portanto, que não há vício de iniciativa na proposição ora analisada. Contudo, em decorrência de reuniões e debates promovidos por este Relator, em conjunto com o autor da proposição, entendemos por bem apresentar o seguinte Substitutivo, a fim de promover alterações pontuais no projeto:

SUBSTITUTIVO Nº   /2024 AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1373/2023

Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 1373/2023, de autoria do Deputado Doriel Barros.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 1373/2023 passa a tramitar com a seguinte redação:

“

Institui a Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e Agroindústria Familiar de Pernambuco.

Art.1º Fica instituída a Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e Agroindústria Familiar de Pernambuco”, que será desenvolvida em consonância com as seguintes leis:

     I - Lei nº 15.688, de 16 de dezembro de 2015, que institui a política de apoio e incentivo ao desenvolvimento do cooperativismo no âmbito do Estado de Pernambuco;

     II - Lei nº 15.193, de 13 de dezembro de 2013, que dispõe sobre a Licença Sanitária de Estabelecimento Agroindustrial Rural de Pequeno Porte; 

     III - Lei nº 16.888, de 3 de junho de 2020, que institui o Programa Estadual de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar - PEAAF e dispõe sobre a compra institucional de alimentos da agricultura familiar, de produtos da bacia leiteira e da economia solidária, no Estado de Pernambuco;

     IV - Lei nº 12.823, de 6 de junho de 2005, que institui a Política Estadual de Fomento à Economia Popular Solidária no Estado de Pernambuco; e

     Art. 2º Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:

     I - agricultor familiar e empreendedor familiar rural: aquele que atenda aos requisitos estabelecidos no art. 3º da Lei Federal nº 11.326, de 24 de julho de 2006;

     II - agricultura familiar: o conjunto de práticas, costumes, organizações e modos de vida e de produção característicos dos trabalhadores e trabalhadoras rurais em regime de economia familiar;

     III - cooperativa da agricultura familiar: aquela legalmente estabelecida cujo quadro total de cooperados atenda ao percentual mínimo de agricultores familiares e empreendedores familiares rurais, na forma do regulamento desta Lei, que não poderá ser inferior a 50% (cinquenta por cento);

     IV - agroindústria de cooperativa: o estabelecimento destinado a realizar operações caracterizadas como industrialização, nos termos da legislação tributária federal e estadual, dirigido por cooperativa de agricultura familiar ou a ela associada;e

     V - agroindústria familiar: o estabelecimento agroindustrial de pequeno porte que atenda aos requisitos da Lei nº 15.193, de 2013, e seja dirigido por agricultor familiar.

     Parágrafo único. Nas ações governamentais relacionadas com a Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e da Agroindústria Familiar de Pernambuco, terão prioridade de atendimento as cooperativas de agricultura familiar em que, concomitantemente:

     I - houver o maior percentual de agricultores familiares ou empreendedores familiares rurais em relação ao seu quadro total de cooperados; e

     II - o respectivo órgão diretivo for composto por um quantitativo de agricultores familiares ou empreendedores familiares rurais superiores a 50% (cinquenta por cento) do número total de vagas.

Art. 3º A implementação da Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e da Agroindústria Familiar de Pernambuco observará os seguintes princípios e diretrizes

     I - diversificação dos sistemas produtivos;

     II - inclusão social e produtiva;

     III - distribuição de renda e justiça social;

     IV - favorecimento à soberania e segurança alimentar e nutricional;

     V -   sustentabilidade ambiental, social e econômica;

     VI - respeito e valorização das especificidades culturais, sociais e territoriais das comunidades indígenas, quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais, garantindo sua participação ativa e benefícios equitativos nas ações dessa Política;

     VII - participação das representações da agricultura familiar na formulação, controle e acompanhamento das ações a serem implementadas;

     VIII - equidade na execução das políticas, incluindo aspectos de gênero, idade e etnia;

     IX - autonomia e protagonismo das organizações da agricultura familiar;

     X - assistência técnica e extensão rural, educação cooperativista e formação continuada voltada para cooperados e dirigentes das cooperativas de agricultura familiar, abrangendo diversas áreas de conhecimento necessárias ao pleno desenvolvimento das capacidades e potencialidades dos cooperados e das cooperativas;

     XI - fomento a projetos de investimento de cooperativas e de agroindústrias familiares, caracterizados pela autonomia produtiva e autogestão;

     XII - fortalecimento da gestão participativa das cooperativas de agricultura familiar e da intercooperação entre elas;

     XIII - estímulo à inovação e adoção de boas práticas agrícolas e agroindustriais;

     XIV - promoção da igualdade de oportunidades e empoderamento das mulheres rurais;

     XV - valorização da cultura local e preservação do patrimônio agroalimentar;

     XVI - apoio à comercialização justa e solidária dos produtos oriundos de cooperativas e de agroindústrias da agricultura familiar;

     XVII - fomento à educação cooperativa e à formação de lideranças rurais;

     XVIII - promoção da economia solidária e do uso sustentável dos recursos naturais;

     XIX - incentivo à produção orgânica, agroecológica e à agroindústria sustentável;

     XX - apoio à pesquisa e desenvolvimento de tecnologias direcionadas para as especificidades da agricultura familiar e suas agroindústrias;

     XXI - estímulo à participação e capacitação da juventude rural, visando à promoção da sucessão geracional e o impulsionamento da atividade agrícola familiar;

     Art. 4º A Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e da Agroindústria de Pernambuco terá os seguintes objetivos:

     I - apoiar a organização econômica dos trabalhadores e trabalhadoras rurais em regime de economia familiar e solidária;

     II - apoiar, incentivar e fortalecer as cooperativas da agricultura familiar e seus cooperados, as agroindústrias de cooperativas e as agroindústrias familiares, por meio de ações de formação e qualificação de pessoal, fomento, crédito, assistência técnica e extensão rural;

     III - fomentar a criação de linhas de crédito para a implementação, a ampliação, a adequação, a qualificação, a reestruturação e o custeio de cooperativas da agricultura familiar, agroindústrias de cooperativas e agroindústrias familiares;

     IV - apoiar o desenvolvimento de tecnologias e equipamentos necessários à agricultura familiar, à agroindústria de cooperativa e à agroindústria familiar;

     V - promover a valorização do trabalho coletivo;

     VI - incentivar as práticas agroecológicas de produção e beneficiamento;

     VII - incentivar a agregação de valor à produção rural e a geração de trabalho e renda;

     VIII - promover a segurança alimentar e nutricional da população em geral;

     IX - apoiar, facilitar, incentivar e fortalecer iniciativas de abastecimento capazes de promover maior participação das cooperativas de agricultura familiar, das agroindústrias de cooperativa e das agroindústrias familiares nos mercados e o acesso da população em geral a alimentos saudáveis;

     X - garantir e incentivar a inclusão, a participação e o fortalecimento das comunidades indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais nos benefícios e oportunidades decorrentes da política;

     XI - estimular a pesquisa e o desenvolvimento de práticas agrícolas sustentáveis, inovações tecnológicas e adequação dos processos produtivos eficientes adaptados às especificidades da agricultura familiar, cooperativas e agroindústrias da agricultura familiar;

     XII - proporcionar a cooperação e o intercâmbio de conhecimento entre cooperativas da agricultura familiar, agroindústrias de cooperativas e agroindústrias familiares, visando ao fortalecimento mútuo e à solidariedade no setor;

     XIII - promover a educação financeira e a gestão eficaz dos recursos financeiros para os cooperados e suas organizações;

     XIV - incentivar a diversificação de produtos e a valorização da biodiversidade agrícola, contribuindo para a conservação de variedades tradicionais e a manutenção da agrobiodiversidade;

     XV - fomentar a inclusão de jovens, mulheres e grupos vulneráveis no cooperativismo da agricultura familiar, agroindústrias de cooperativas e agroindústrias familiares;

     XVI - apoiar a comercialização justa e solidária, evitando práticas desleais e promovendo a equidade nas transações comerciais;

     XVII - promover a integração das políticas públicas relacionadas à agricultura familiar, cooperativismo, agroindústria e desenvolvimento rural, visando uma abordagem coordenada e sinérgica para o setor;

     XVIII - desenvolver parcerias com instituições de pesquisa, educação e setor privado, nos diversos níveis federativos, para promover a inovação e a capacitação no cooperativismo e nas agroindústrias da agricultura familiar;

     XIX - Incentivar a certificação dos produtos provenientes da agricultura familiar, do cooperativismo e das agroindústrias da agricultura familiar, assegurando a qualidade e a rastreabilidade desses produtos; e

     XX - atualizar as tipologias das agroindústrias, especificando para os diversos produtos, sobretudo para os advindos da agricultura familiar.

Art. 5º. O Poder Executivo regulamentará a operacionalização da Política Estadual de Cooperativismo da Agricultura Familiar e da Agroindústria Familiar de Pernambuco e os demais aspectos para efetivar os preceitos desta Lei.

     Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Assim, o parecer do Relator é pela aprovação do Substitutivo ao Projeto de Lei Ordinária nº 1373/2023, de iniciativa do Deputado Doriel Barros, com a consequente prejudicialidade da proposição principal.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação do Substitutivo Projeto de Lei Ordinária nº 1373/2023, de iniciativa do Deputado Doriel Barros, com a consequente prejudicialidade da proposição principal.