Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 464/2023, DE AUTORIA DA DEPUTADA DANI PORTELA

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 593/2023, DE AUTORIA DO DEPUTADO JOÃO PAULO COSTA

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 680/2023, DE AUTORIA DA DEPUTADA ROSA AMORIM

PROPOSIÇÕES QUE ALTERAM A LEI Nº 14.538, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2011, QUE INSTITUI REGRAS PARA A REALIZAÇÃO DOS CONCURSOS PÚBLICOS DESTINADOS A SELECIONAR CANDIDATOS AO INGRESSO NOS CARGOS E EMPREGOS PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA DO ESTADO DE PERNAMBUCO, ORIGINADA DE PROJETO DE LEI DE AUTORIA DO DEPUTADO RICARDO COSTA, A FIM DE ASSEGURAR A RESERVA DE VAGAS PARA GRUPOS ESPECÍFICOS. MATÉRIA inserta na AUTONOMIA ADMINISTRATIVA DOS ESTADOS-MEMBROS (artS. 18, CAPUT, E 25, § 1º, da Constituição Federal). VIABILIDADE DA INICIATIVA PARLAMENTAR. CONSTITUCIONALIDADE DAS COTAS COMO AÇÕES AFIRMATIVAS. PRECEDENTE DO STF. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, os Projetos de Lei Ordinária nº 464/2023, de autoria da Deputada Dani Portela (reserva de vagas para pessoas pretas ou pardas); nº 593/2023, de autoria do Deputado João Paulo Costa (aumenta o percentual mínimo de vagas para pessoas com deficiência e garante que as avaliações médicas sejam realizadas por médicos especialistas) e nº 680/2023, de autoria da Deputada Rosa Amorim (reserva vagas para população negra e indígena.

Diante da similitude de objetos entre todas as proposições, estas submetem-se à tramitação conjunta, em observância ao disposto no art. 262 e ss. do Regimento Interno deste Poder Legislativo.

Os projetos de lei em referência tramitam nesta Assembleia Legislativa segundo o regime ordinário (art. 253, inciso III, do Regimento Interno).

É o Relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Nos termos do art. 99, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa, compete a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça dizer sobre a constitucionalidade, legalidade e juridicidade das matérias submetidas a sua apreciação.

As proposições têm arrimo no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

Sob o aspecto formal, a matéria vertida nos projetos – regulamentação de concursos públicos estaduais – encontra-se inserta no âmbito da autonomia administrativa do Estado-membro. Logo, não se cogita a inconstitucionalidade formal orgânica (vício de competência legislativa). A temática está compreendida na atribuição prevista nos arts. 18, caput, e 25, § 1º, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

[...]      

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

Do mesmo modo, inexiste óbice às iniciativas parlamentares, uma vez que as hipóteses não se enquadram nas regras que conferem a deflagração do processo legislativo privativamente ao Governador do Estado, nos termos do art. 19, § 1º, da Constituição do Estado de Pernambuco. Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF, as leis que versam sobre concursos públicos não interferem, em regra, no chamado “regime jurídico dos servidores” e, portanto, não se submetem à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Nesse sentido, os seguintes precedentes:

EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Lei nº 3.777/04 do Município do Rio de Janeiro. Inconstitucionalidade formal. Não ocorrência. Precedentes. 1. Não há inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa em lei oriunda do Poder Legislativo que disponha sobre aspectos de concursos públicos sem interferir, diretamente, nos critérios objetivos para admissão e provimento de cargos públicos. 2. Agravo regimental não provido.

(AI 682317 AgR, Relator(a):  Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 14/02/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-059 DIVULG 21-03-2012 PUBLIC 22-03-2012)

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N° 6.663, DE 26 DE ABRIL DE 2001, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. O diploma normativo em causa, que estabelece isenção do pagamento de taxa de concurso público, não versa sobre matéria relativa a servidores públicos (§ 1º do art. 61 da CF/88). Dispõe, isto sim, sobre condição para se chegar à investidura em cargo público, que é um momento anterior ao da caracterização do candidato como servidor público. Inconstitucionalidade formal não configurada. Noutro giro, não ofende a Carta Magna a utilização do salário mínimo como critério de aferição do nível de pobreza dos aspirantes às carreiras púbicas, para fins de concessão do benefício de que trata a Lei capixaba nº 6.663/01. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
(ADI 2672, Relator(a):  Min. ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2006, DJ 10-11-2006 PP-00049 EMENT VOL-02255-02 PP-00219 RTJ VOL-00200-03 PP-01088 LEXSTF v. 29, n. 338, 2007, p. 21-33)

Logo, diante da possibilidade de exercício da competência legislativa estadual e da viabilidade das iniciativas parlamentares, resta afirmada a constitucionalidade formal dos projetos analisados.

Particularmente em relação ao Projeto de Lei Ordinária nº 593/2023, a proposição encontra respaldo, ainda, na competência administrativa comum (art. 23, II, CF/88) e na competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, XIV, CF/88), in verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

É incontroverso que a competência da União para legislar sobre normas gerais de proteção e integração social das pessoas com deficiência não afasta a competência dos estados-membros. Cabe à lei estadual legislar sobre assunto da competência concorrente, desde que, no exercício de tal atividade, o estado-membro venha a acrescentar, de maneira constitucional, legal e jurídica, disposições complementares a par das normas gerais já existentes. É a denominada competência suplementar-complementar dos estados-membros.

Relativamente ao aumento do percentual de cotas (de 5% para 10%) para candidatos com deficiência previsto no PLO nº 593/2023, é preciso ter em mente o disposto no art. 97, VI, alínea “c”, da Constituição do Estado de Pernambuco, que estabelece reserva de 5% (cinco por cento) das vagas, nos concursos e seleções públicas, para as pessoas com deficiência, senão vejamos:

Art. 97. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além dos relacionados nos arts. 37 e 38 da Constituição da República Federativa do Brasil e dos seguintes:

VI - previsão, por lei, de cargos e empregos públicos civis para as pessoas portadoras de deficiências, mantidos os dispositivos contidos neste artigo e seus incisos, observadas as seguintes normas:

a) será reservado por ocasião dos concursos públicos e seleções públicas simplificadas o percentual de 5% (cinco por cento) para preenchimento por pessoas com deficiência, observando-se a habilitação técnica e outros critérios previstos em edital público.

Pelo exposto, quanto à modificação percentual (de 5% para 10%) almejada pelo PLO nº 593/2023, verifica-se a incompatibilidade do dispositivo quanto ao disposto atualmente na Constituição do Estado de Pernambuco (CE-PE/89), sendo forçosa a manifestação pela sua rejeição.

No tocante aos demais pontos do PLO nº 593/2023, a proposição trata de dispositivos que dialogam com o dever do estado de assegurar avaliação médica adequada aos candidatos com deficiência, de forma a verificar a deficiência e destinar às vagas àqueles que realmente fazem jus à reserva legal, promovendo a integração social das pessoas com deficiência.

Sob o aspecto material das proposições em estudo, é relevante ressaltar que introduzem política de cotas em concursos públicos destinados ao provimento de cargos e empregos públicos em benefício de determinados grupos histórica, social e economicamente vulneráveis – pessoas pretas ou pardas; pessoas com deficiência e população negra e indígena.

De um modo geral, a adoção das denominadas “cotas” em concursos públicos mostra-se compatível com o princípio constitucional da igualdade, pressuposto do Estado Democrático de Direito e efetivo alicerce para o gozo dos demais direitos fundamentais.

Usualmente, o direito à igualdade vem expresso como “igualdade perante a lei”, segundo a qual os atos normativos devem ser aplicados de maneira uniforme a todos os indivíduos (chamada igualdade formal - art. 5º, caput, da Constituição Federal).  Ocorre que a igualdade sob o aspecto formal, por si só, revela-se insuficiente, já que a discriminação pode estar instalada na própria lei ou na prática social. Em resposta, surge a concepção de igualdade material/isonomia, consagrada na máxima aristotélica “tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais”.

De fato, a situação de desvantagem vivenciada historicamente por determinados grupos vulneráveis enseja uma tutela jurídica diferenciada, voltada à inclusão social. Dessa forma, com o intuito de conferir efetividade ao princípio da igualdade material, o Poder Público vale-se das denominadas discriminações positivas ou ações afirmativas (affirmative actions). 

Especificamente na esfera dos concursos públicos, a política de cotas constitui mecanismo de acesso a determinado cargo ou emprego público que visa mitigar o processo histórico-social de exclusão e de ausência de oportunidades imposto a cidadãos menos favorecidos. Inclusive, na legislação federal existe mecanismo análogo. A Lei Federal nº 12.990, de 9 de junho de 2014, reserva aos negros 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União.

O STF, ao apreciar a referida Lei, reconheceu a constitucionalidade das cotas raciais em certames públicos. Na linha do seguinte julgado:

Ementa: Direito Constitucional. Ação Direta de Constitucionalidade. Reserva de vagas para negros em concursos públicos. Constitucionalidade da Lei n° 12.990/2014. Procedência do pedido. 1. É constitucional a Lei n° 12.990/2014, que reserva a pessoas negras 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal direta e indireta, por três fundamentos. 1.1. Em primeiro lugar, a desequiparação promovida pela política de ação afirmativa em questão está em consonância com o princípio da isonomia. Ela se funda na necessidade de superar o racismo estrutural e institucional ainda existente na sociedade brasileira, e garantir a igualdade material entre os cidadãos, por meio da distribuição mais equitativa de bens sociais e da promoção do reconhecimento da população afrodescendente. 1.2. Em segundo lugar, não há violação aos princípios do concurso público e da eficiência. A reserva de vagas para negros não os isenta da aprovação no concurso público. Como qualquer outro candidato, o beneficiário da política deve alcançar a nota necessária para que seja considerado apto a exercer, de forma adequada e eficiente, o cargo em questão. Além disso, a incorporação do fator “raça” como critério de seleção, ao invés de afetar o princípio da eficiência, contribui para sua realização em maior extensão, criando uma “burocracia representativa”, capaz de garantir que os pontos de vista e interesses de toda a população sejam considerados na tomada de decisões estatais. 1.3. Em terceiro lugar, a medida observa o princípio da proporcionalidade em sua tríplice dimensão. A existência de uma política de cotas para o acesso de negros à educação superior não torna a reserva de vagas nos quadros da administração pública desnecessária ou desproporcional em sentido estrito. Isso porque: (i) nem todos os cargos e empregos públicos exigem curso superior; (ii) ainda quando haja essa exigência, os beneficiários da ação afirmativa no serviço público podem não ter sido beneficiários das cotas nas universidades públicas; e (iii) mesmo que o concorrente tenha ingressado em curso de ensino superior por meio de cotas, há outros fatores que impedem os negros de competir em pé de igualdade nos concursos públicos, justificando a política de ação afirmativa instituída pela Lei n° 12.990/2014. 2. Ademais, a fim de garantir a efetividade da política em questão, também é constitucional a instituição de mecanismos para evitar fraudes pelos candidatos. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação (e.g., a exigência de autodeclaração presencial perante a comissão do concurso), desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa. 3. Por fim, a administração pública deve atentar para os seguintes parâmetros: (i) os percentuais de reserva de vaga devem valer para todas as fases dos concursos; (ii) a reserva deve ser aplicada em todas as vagas oferecidas no concurso público (não apenas no edital de abertura); (iii) os concursos não podem fracionar as vagas de acordo com a especialização exigida para burlar a política de ação afirmativa, que só se aplica em concursos com mais de duas vagas; e (iv) a ordem classificatória obtida a partir da aplicação dos critérios de alternância e proporcionalidade na nomeação dos candidatos aprovados deve produzir efeitos durante toda a carreira funcional do beneficiário da reserva de vagas. 4. Procedência do pedido, para fins de declarar a integral constitucionalidade da Lei n° 12.990/2014. Tese de julgamento: “É constitucional a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública direta e indireta. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa”.
(ADC 41, Relator(a):  Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 08/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-180 DIVULG 16-08-2017 PUBLIC 17-08-2017)

Isto posto, resta claro que o Estado tem competência plena para legislar sobre a matéria, tanto material quanto formalmente. Todavia, entendo mais prudente, neste momento, seguirmos os passos da Lei Federal já amadurecida e em vigor. Entretanto, isso não significa que, no futuro, outros grupos venham a ser incluídos.

Sendo assim, proponho o seguinte Substitutivo:

SUBSTITUTIVO Nº ______/2023 AOS PROJETOS DE LEI ORDINÁRIA Nº 464/2023, Nº 593/2023 E Nº 680/2023

Altera integralmente a redação dos Projetos de Lei Ordinária nº 464/2023, nº 593/2023 e nº 680/2023.

Artigo único. Os Projetos de Lei Ordinária nº 464/2023, nº 593/2023 e nº 680/2023 passam a ter a seguinte redação:

“Altera a Lei nº 14.538, de 14 de dezembro de 2011, que institui regras para a realização dos concursos públicos destinados a selecionar candidatos ao ingresso nos cargos e empregos públicos da Administração Direta, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista do Estado de Pernambuco, originada de projeto de lei de autoria do Deputado Ricardo Costa, a fim de disciplinar a reserva de vagas.

Art. 1º A Lei nº 14.538, de 14 de dezembro de 2011, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 9º......................................................................................

...................................................................................................

V - quantitativo de cargos e empregos reservados às pessoas com deficiência e às pessoas que se autodeclararem negros no ato da inscrição e critérios para sua admissão; (NR)

Capítulo IV

DA RESERVA DE VAGAS (NR)

Seção I

Das Vagas para Pessoas Com Deficiência (AC)

Art. 22. ..................................................................................

Seção II

Das Vagas para pessoas que se autodeclararem negros (AC)

Art. 22-B. Ficam reservadas aos negros 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos destinados a selecionar candidatos ao ingresso nos cargos e empregos públicos da Administração Direta, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista do Estado de Pernambuco, na forma desta Lei. (AC)

§ 1º A reserva de vagas será aplicada sempre que o número de vagas oferecidas no concurso público for igual ou superior a 3 (três). (AC)

§ 2º Na hipótese de quantitativo fracionado para o número de vagas reservadas a candidatos negros, esse será aumentado para o primeiro número inteiro subsequente em caso de fração igual ou maior que 0,5 (cinco décimos), ou diminuído para número inteiro imediatamente inferior, em caso de fração menor que 0,5 (cinco décimos). (AC)

§ 3º Poderão concorrer às vagas reservadas a candidatos negros aqueles que se autodeclararem pretos ou pardos no ato da inscrição no concurso público, conforme o quesito cor ou raça utilizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. (AC)

§ 4º Os candidatos negros concorrerão concomitantemente às vagas reservadas e às vagas destinadas à ampla concorrência, de acordo com a sua classificação no concurso. (AC)

§ 5º Os candidatos negros aprovados dentro do número de vagas oferecidas para ampla concorrência não serão computados para efeito do preenchimento das vagas reservadas. (AC)

§ 6º Em caso de desistência de candidato negro aprovado em vaga reservada, a vaga será preenchida pelo candidato negro posteriormente classificado. (AC)

§ 7º Na hipótese de não haver número de candidatos negros aprovados suficientes para ocupar as vagas reservadas, as vagas remanescentes serão revertidas para a ampla concorrência e serão preenchidas pelos demais candidatos aprovados, observada a ordem de classificação. (AC)

Art. 22-D. A análise da veracidade da autodeclaração será realizada por comissão de avaliação, sob a responsabilidade do órgão ou entidade responsável pela organização do certame, cujos membros deverão ser distribuídos, preferencialmente, por gênero, raça, cor e naturalidade. (AC)

§ 1º A análise da veracidade da autodeclaração para aqueles que se declararem negros levará em consideração apenas os aspectos fenotípicos e será realizada na presença do candidato. (AC)

§ 2º Em caso de denúncias ou de suspeitas de irregularidades na autodeclaração da pessoa negra, será constituída comissão de heteroidentificação para a apuração dos fatos via processo administrativo, respeitado o direito à ampla defesa. (AC)

§ 3º A Comissão de heteroidentificação terá dentre os integrantes os Conselhos de Promoção à Igualdade Etnico-Racial e entidades da Sociedade Civil que tenham em seu escopo a promoção da igualdade etnico-racial.(AC)

§ 4º Comprovando-se falsa a declaração, o candidato será eliminado do concurso e, se houver sido nomeado, ficará sujeito à anulação da sua nomeação, após procedimento administrativo em que lhe seja assegurado o contraditório e a ampla defesa, sem prejuízo de outras sanções cabíveis. (AC)

...................................................................................................

Art. 25-D. A avaliação médica abrangerá exames, testes clínicos e exames complementares, estabelecidos no edital do concurso, com a finalidade de aferir as condições de sanidade física e mental dos candidatos. (NR)

Parágrafo único. Para os candidatos com deficiência, deverá ser assegurada a presença de médico especialista, com a realização de testes clínicos e exames complementares, de acordo com a natureza da doença e/ou deficiência apresentada. (AC)

..................................................................................................."

     Art. 2º As disposições desta Lei não se aplicam aos concursos cujos editais de abertura foram publicados anteriormente à sua vigência.

     Art. 3º Caberá ao Poder Executivo regulamentar a presente Lei em todos os aspectos necessários à sua efetiva aplicação.

     Art. 4º Esta Lei entra em vigor após decorridos 90 (noventa) dias de sua publicação e terá vigência pelo prazo de 10 (dez) anos."

Diante do exposto, opina-se pela aprovação do Substitutivo apresentado e consequente prejudicialidade das Proposições Principais.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Tendo em vista as considerações expendidas pelo Relator, o parecer da Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Substitutivo deste Colegiado e consequente prejudicialidade das Proposições Principais.