Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1035/2023

AUTORIA: DEPUTADO JOÃO PAULO COSTA

PROPOSIÇÃO QUE CRIA O PROGRAMA AMAMENTAÇÃO SEM DOR NO ESTADO DO PERNAMBUCO. PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE.  PROTEÇÃO À INFÂNCIA. MATÉRIA INSERTA NA COMPETÊNCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DOS ESTADOS MEMBROS, CONFORME ART. 23, II, E ART. 24, XII E XV, DA CF/88. POLÍTICA DE ALEITAMENTO MATERNO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. PRINCÍPIO DA UNICIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 171, DE 29 DE JUNHO DE 2011. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. ATRIBUIÇÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA EXERCER A DIREÇÃO SUPERIOR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 84, II, DA CF/88 E ART. 37, II, DA CE/89). PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA SIMETRIA E DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO (ART. 19, § 1º, IV, DA CE/89). REGULAMENTAÇÃO DAS PROFISSÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, XVI, CF/88). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA. PELA APROVAÇÃO DO SUBSTITUTIVO E CONSEQUENTE PREJUDICIALIDADE DA PROPOSIÇÃO PRINCIPAL.

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 1035/2023, de autoria do Deputado João Paulo Costa, que visa instituir o Programa Amamentação Sem Dor nas maternidades, casas de parto e hospitais públicos e privados situados no Estado de Pernambuco.

Em síntese, além de definir os princípios e os objetivos do programa, a proposição prevê a capacitação de servidores por profissionais especializados em lactação, e certificados pelo International Board Lactation Consultant, anualmente ou a cada dois anos, conforme o caso; a produção e divulgação anual de cartilhas digitais e impressas; treinamento anual de lideranças e de profissionais de centros de educação infantil públicos por servidores de saúde certificados; e elenca as atribuições dos profissionais de saúde com certificados atualizados.

O projeto de lei em referência tramita nesta Assembleia Legislativa segundo o regime ordinário (art. 253, inciso III, do Regimento Interno).

É o Relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Nos termos do art. 99, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa, compete à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça dizer sobre a constitucionalidade, legalidade e juridicidade das matérias submetidas a sua apreciação.

A proposição tem arrimo no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

Ao conceber mecanismos que assegurem e incentivem o aleitamento materno, o projeto em cotejo versa sobre proteção e defesa da saúde, e proteção à infância e à juventude, nos termos da competência material comum do art. 23, II; e legislativa concorrente do art. 24, XII e XV, constitucionalmente atribuídas aos Estados-membros, in verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XV - proteção à infância e à juventude;

Outrossim, a proposição entremostra-se materialmente compatível com o corpo constitucional, notadamente com o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88) e com o direito à saúde (art. 6º c/c art. 196 e ss. da Constituição Federal – CF/88).

São vislumbrados, no entanto, óbices à integral aprovação no âmbito desta Comissão.

A matéria vertida no projeto analisado corresponde àquela regida pela Lei Estadual nº 11.253, de 20 de setembro de 1995 – Política de Aleitamento Materno do Estado de Pernambuco. Nesse sentido, e em face do princípio da unicidade, previsto no art. 3º, inciso IV, da Lei Complementar Estadual nº 171, de 29 de junho de 2011, que disciplina a elaboração, a alteração e a consolidação das leis estaduais, é sugerida a adequação da proposição, de sorte a promover-se a atualização do texto de Lei em vigor, e de evitar-se vício de antijuridicidade.

Por outro lado, a proposição desce a pormenores que dizem respeito ao regime jurídico de servidores públicos: atribuições e responsabilidades. Carvalho Filho ensina que “é o conjunto de regras que regulam a relação jurídica funcional entre o servidor público estatutário e o Estado” (CARVALHO FILHO, 2014). Em outras palavras, regime jurídico dos servidores públicos pode ser entendido como o conjunto de regras e princípios que estabelecem direitos, deveres e normas de conduta que regem a relação ente o servidor e o Poder Público.

Assim, o projeto de lei em epígrafe acaba por incorrer em vício de inconstitucionalidade. De acordo com o art. 19, §1º, inciso IV, da Constituição Estadual, a temática está submetida à competência privativa do Governador do Estado, senão vejamos:

Art. 19. (...)

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

[...]

IV – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos públicos, estabilidade e aposentadoria de funcionários civis, reforma e transferência de integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar para a inatividade;

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é sólida ao rechaçar leis que não observam a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre regime jurídico dos servidores. Nesse sentido:

PROCESSO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. DESCABIMENTO DE ADITAMENTO. II – PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE PREVÊ AFASTAMENTO DE MEMBROS DA ALTA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. I – Não conhecimento da ação quanto à pretendida declaração de inconstitucionalidade do art. 111, §§ 1º e 2º, da Carta Estadual de Roraima, por não indicação dos fundamentos jurídicos do pedido (Lei nº 9.868/1999, art. 3º, I). II – Não conhecimento do aditamento à inicial quanto à nova redação do inciso XVIII do art. 33 da Constituição Estadual, dada pela EC nº 30/2012, haja vista que o dispositivo original está em debate na ADI 2.167 e não foi impugnado na inicial. III – Procedência do pedido quanto aos incisos XXXI e XXXII do art. 33 da Constituição Estadual, por tratarem de regime jurídico de servidores públicos sem observar a iniciativa privativa do Chefe do Executivo. IV – Ação conhecida em parte, e, na parte conhecida, julgada procedente. (ADI 4284, Relator: Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 113 DIVULG 12-06-2015)

Referendo de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 1º da Lei nº 10.011, de 17 de dezembro de 2013, do Estado do Mato Grosso. Aceite de títulos obtidos nos países integrantes do MERCOSUL para progressão funcional de servidor público no referido Estado. Vício formal de iniciativa. Disciplina diversa da legislação federal. Referendo da decisão liminar. 1. O art. 1º da Lei estadual nº 10.011/2013, oriunda de projeto de lei de iniciativa parlamentar, dispõe sobre critério de progressão funcional de servidores do Estado do Mato Grosso, matéria atinente ao regime jurídico dos servidores públicos do Estado. Partindo do entendimento de que as regras básicas do processo legislativo da União são de observância obrigatória pelos Estados, o Supremo Tribunal tem afirmado a inconstitucionalidade, por vício de iniciativa, de leis estaduais provenientes de projetos de iniciativa parlamentar que, a exemplo da norma impugnada na presente ação direta, tratam do regime jurídico dos servidores, matéria cuja iniciativa é reservada ao chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, inciso II, c, da CF). Precedentes. Ademais, o preceito impugnado possibilita o aumento da remuneração dos agentes públicos contemplados pela norma, revelando, novamente, violação da iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual, dessa vez com base na alínea a do art. 61, § 1º, II, da Carta Maior. 2. A norma questionada disciplinou o aproveitamento de diplomas obtidos em universidades estrangeiras de forma diversa da do regramento federal. Nos termos do art. 48, § 3º, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDBE), “[o]s diplomas de Mestrado e de Doutorado expedidos por universidades estrangeiras só poderão ser reconhecidos por universidades que possuam cursos de pós-graduação reconhecidos e avaliados, na mesma área de conhecimento e em nível equivalente ou superior.” 3. Medida cautelar referendada. (ADI 5091 MC-Ref, Relator: Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe-041 DIVULG 03-03-2015)

Sobreleva-se, assim, o vício de inconstitucionalidade formal subjetiva, por ingerência no regime jurídico dos servidores públicos estaduais.

O projeto acaba, ainda, por estabelecer condição para o exercício profissional. Ocorre que tal matéria encontra-se inserta no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho e condições para o exercício profissional, a teor do art. 22, incisos I e XVI, da CF/88, in verbis:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

[...]

XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; (grifos acrescidos)

A competência privativa da União justifica-se diante da necessidade de tratamento legislativo uniforme em assuntos relacionados às relações de trabalho. Logo, cabe à legislação federal tratar o tema, vinculando os demais entes federativos, sem deixar margem para suplementação/complementação.

Firmadas essas premissas, conclui-se que a centralização da competência pelo ente federal torna inviável o exercício de qualquer atividade legislativa pelos Estados-membros, sob o risco de caracterização da chamada inconstitucionalidade formal orgânica.

Segundo Luís Roberto Barroso:

A primeira possibilidade a se considerar, quanto ao vício de forma, é a denominada inconstitucionalidade orgânica, que se traduz na inobservância da regra de competência para a edição do ato. Se, por exemplo, a Assembleia Legislativa de um Estado da Federação editar uma lei em matéria pena ou em matéria de direito civil, incorrerá em inconstitucio­nalidade por violação da competência da União na matéria. (BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência, 6 ed., São Paulo: Saraiva, 2012.)

No mesmo sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca do tema:

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 8.107, de 27 de outubro de 1992, e Decretos nº 37.420 e nº 37.421, todos do Estado de São Paulo. Regulamentação da atividade de despachante perante os órgãos da Administração Pública estadual. Competência legislativa privativa da União (art. 22, I e XVI, da CF/88). Ratificação da cautelar. Ação julgada procedente. 1. A Lei estadual nº 8.107/92, a pretexto de prescrever regras de caráter administrativo acerca da atuação dos despachantes junto aos órgãos públicos estaduais, acabou por regulamentar essa atividade, uma vez que estabeleceu os próprios requisitos para seu exercício. Violação da competência legislativa da União, a quem compete privativamente editar leis sobre direito do trabalho e sobre condições para o exercício de profissões. Precedentes. A norma de que trata o art. 5º, XIII, da Carta Magna, que assegura ser “livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”, deve ter caráter nacional, não se admitindo que haja diferenças entre os entes federados quanto aos requisitos ou condições para o exercício de atividade profissional. 2. O Estado de São Paulo, conforme se verifica nos arts. 7º e 8º da lei impugnada, impôs limites excessivos ao exercício da profissão de despachante no âmbito do Estado, submetendo esses profissionais liberais a regime jurídico assemelhado ao de função delegada da administração pública, afrontando materialmente o disposto no art. 5º, inciso XIII, da Carta Magna. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 4387, Relator(a):  Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 04/09/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-198 DIVULG 09-10-2014 PUBLIC 10-10-2014)

EMENTA: 1. Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Distrital no 3.136/2003, que "disciplina a atividade de transporte de bagagens nos terminais rodoviários do Distrito Federal". 3. Alegação de usurpação de competência legislativa privativa da União para legislar sobre direito do trabalho (CF, art. 22, I) e/ou sobre "condições para o exercício de profissões" (CF, art. 22, XVI). 4. Com relação à alegação de violação ao art. 22, I, da CF, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é o caso de declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Distrital no 3.136/2003, em razão da incompetência legislativa das unidades da federação para legislar sobre direito do trabalho. Precedentes citados: ADI no 601/RJ, Rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, unânime, DJ 20.9.2002; ADI no 953/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, unânime, DJ 2.5.2003; ADI-MC no 2.487/SC, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, unânime, DJ 1.8.2003; ADI no 3.069/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, unânime, DJ 16.12.2005. 5. Quanto à violação ao art. 22, XVI, da CF, na linha dos precedentes do STF, verifica-se a inconstitucionalidade formal dos arts. 2o e 8o do diploma impugnado por versarem sobre condições para o exercício da profissão. Precedente citado: ADI-MC no 2.752/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, maioria, DJ 23.4.2004. 6. Ainda que superado o reconhecimento de ambas as inconstitucionalidades formais indicadas, com relação ao art. 1o da Lei Distrital, verifica-se violação ao art. 8o, VI, da CF, por afrontar a "liberdade de associação sindical", uma vez que a norma objeto desta impugnação sujeita o exercício da profissão de carregador e transportador de bagagens à prévia filiação ao sindicato da categoria. 7. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da legislação impugnada. (ADI 3587, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 12/12/2007, DJe-031 DIVULG 21-02-2008 PUBLIC 22-02-2008 EMENT VOL-02308-01 PP-00149 LEXSTF v. 30, n. 353, 2008, p. 75-84)

Especificamente para a profissão de médico, enfermeiro e técnico em enfermagem, citados no art. 7º do projeto, emerge a relevância dos Conselhos Federais de Profissões Regulamentadas respectivos para regulamentar o regular exercício da profissão.

Ademais, as normas da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e do Ministério da Saúde (MS) definem os critérios de habilitação e funcionamento da rede de atenção materna e infantil.

Pelo exposto, é sugerido o seguinte Substitutivo:

SUBSTITUTIVO N°         /2023

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1035/2023

Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 1035/2023.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 1035/2023 passa a ter a seguinte redação:

“Altera a Lei nº 11.253, de 20 de setembro de 1995, que dispõe sobre a Política de aleitamento materno para o Estado de Pernambuco e dá outras providências, a fim de ajustar nomenclatura e de incluir princípios e objetivos.

Art. 1º A ementa da Lei nº 11.253, de 20 de setembro de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Institui a Política Estadual de Aleitamento Materno do Estado de Pernambuco.”

Art. 2º A Lei nº 11.253, de 20 de setembro de 1995, passa a vigorar com os seguintes acréscimos:

“Art. 4º -A. São princípios da Política Estadual de Aleitamento Materno: (AC)

I - garantia da saúde por meio da prática do aleitamento materno; (AC)

II - aleitamento materno como direito humano fundamental de mulheres e crianças, particularmente relacionado à alimentação segura e à nutrição adequada, a ser exercido espontaneamente e sempre incentivado; (AC)

III - orientação adequada sobre o aleitamento materno: benefícios gerados para a mãe e para a criança, tipos de aleitamento, técnicas existentes e toda informação científica relevante disponível sobre o tema; (AC)

IV - respeito às recomendações da Organização Mundial de Saúde; (AC)

V - concepção de estratégias e articulação das ações voltadas à promoção, proteção e apoio integral ao aleitamento materno; e (AC)

VI - reconhecimento da diversidade e da variedade de necessidades das mulheres, crianças e de suas famílias, com a disponibilidade de serviços e recursos para que se promova o enfrentamento e a remoção de obstáculos ao efetivo aleitamento materno. (AC)

Art. 4º-B. A Política Estadual de Aleitamento Materno tem como objetivos: (AC)

I - garantir o direito ao aleitamento materno; (AC)

II - promover a conscientização social e a ampla divulgação das informações pertinentes à nutrição e saúde das crianças; (AC)

III - enfrentar os fatores causadores da desnutrição e da mortalidade infantil; e (AC)

IV - desenvolver competências, difundir conhecimento, incentivar e induzir à mobilização social em torno de ações que identifiquem, avaliem e monitorem a saúde nutricional das crianças. (AC)”

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Diante do exposto, o Parecer do Relator é pela aprovação do Substitutivo ao Projeto de Lei Ordinária nº 1035/2023, de autoria do Deputado João Paulo Costa, e consequente prejudicialidade da Proposição Principal.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Tendo em vista as considerações expendidas pelo Relator, o Parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Substitutivo ao Projeto de Lei Ordinária nº 1035/2023, de autoria do Deputado João Paulo Costa, e consequente prejudicialidade da Proposição Principal.