Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 272/2019

AUTORIA: DEPUTADO ISALTINO NASCIMENTO

PROPOSIÇÃO QUE ALTERA A LEI Nº 10.643, DE 1991. TRANSPORTE INTERMUNICIPAL. AMPLIAÇÃO DA GRATUIDADE PARA MAIORES DE 60 ANOS. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO, NOS TERMOS DO ART. 19, §1º, II E VI, DA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL SUBJETIVA. INTERFERÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO SOBRE OS CONTRATOS DE CONCESSÃO. OFENSA AO PRINCÍPIO REPUBLICANO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. LEIS ESTADUAIS Nº 11.519, DE 5 DE JANEIRO DE 1998; Nº 14.474, DE 16 DE NOVEMBRO DE 2011 E Nº 13.254, DE 21 DE JUNHO DE 2007. EXCLUSÃO DOS DISPOSITIVOS INCONSTITUCIONAIS. PELA APROVAÇÃO NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.

1. RELATÓRIO

É submetido à apreciação desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 272/2019, de autoria do Deputado Isaltino Nascimentos, que, alterando a Lei nº 10.643, de 5 de novembro de 1991, almeja estender o benefício da gratuidade no uso dos transportes coletivos intermunicipais de passageiros para as pessoas maiores de 60 (sessenta) anos, além de outras alterações.

O projeto de lei em referência tramita nesta Assembleia Legislativa sob o regime ordinário (inciso III, do art. 223, do Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

A presente iniciativa é bastante valorosa e denota uma elevada sensibilidade social. No entanto, em relação à ampliação da gratuidade para os maiores de 60 (sessenta anos) visualizo repercussão econômica, com a elevação de custo financeiro para as empresas concessionárias de transporte. Aliás, esse entendimento (repercussão econômica decorrente da ampliação de grupos sociais favorecidos por gratuidades) foi sobejamente consagrando nessa CCLJ. Nesse sentido, o Parecer nº 6348/2019, referente ao PLO 1572/2017; o Parecer nº 6346/2018, referente ao PLO 1254/2017 e o Parecer nº 5849/2018, referente ao PLO 747/2016.

Com efeito, as tarifas que o novo grupo de idosos deixará de pagar serão suportadas ou por aqueles não contemplados pela gratuidade (refletida no aumento tarifário), ou por subsídios do poder público.

Sob esse prisma, a instituição de qualquer espécie de gratuidade significa diminuição da receita das empresas concessionárias do serviço público de transporte intermunicipal. Por conseguinte, haverá alteração das bases para o cálculo da tarifa estabelecida, acarretando, ao final, o desequilíbrio econômico-financeiro de todos os contratos de concessão.

Nota-se, assim, indevida interferência do Poder Legislativo sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com os concessionários (empresas de ônibus), em ofensa ao princípio da separação dos poderes.

Isto porque os concessionários estão obrigados a cumprir as exigências elencadas nos editais e aquelas firmadas nos contratos. Nesse contexto, os valores das tarifas a serem cobradas dos usuários devem custear e suportar, dentre outras despesas, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão.

Segundo Marçal Justen Filho:

[...] equação econômico-financeira é a relação entre encargos e vantagens assumidas pelas partes do contrato administrativo, estabelecida por ocasião da contratação, e que deverá ser preservada ao longo da execução do contrato.

[...]

A equação econômico-financeira abrange todos os aspectos econômicos relevantes para a execução da prestação das partes. Isso compreende não apenas o montante de dinheiro devido ao particular contratado, mas também o prazo estimado para pagamento, a periodicidade dos pagamentos, a abrangência do contrato e qualquer outra vantagem que a configuração da avença possa produzir.

Tendo essas considerações como supedâneo, é possível asseverar que o cálculo da tarifa a ser cobrada pelas concessionárias leva em consideração todos os custos e, inclusive, gratuidades a serem concedidas por força de lei. Assim, a instituição de novas isenções tarifárias durante a vigência do contrato de concessão por certo significará alteração do equilíbrio econômico-financeiro. Diante do novo ônus a ser suportado pelo concessionário, surge a necessidade de adoção de medidas pelo poder concedente para reequilibrar o contrato de concessão.

Na hipótese, entendo irrefutável que a gratuidade a ser distendida ensejaria o aumento dos custos operacionais para os concessionários.

Neste particular, o Supremo Tribunal Federal, julgando ação direta de inconstitucionalidade, já encampou tese bastante semelhante, senão vejamos:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA.

1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.

2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.

3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (ADI 2733, Relator(a):  Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 26/10/2005, DJ 03-02-2006).

Outrossim, é importante mencionar a Lei Estadual nº 11.519, de 5 de janeiro de 1998 (estabelece critérios para a concessão de gratuidade no transporte público de passageiros em todo o território do Estado de Pernambuco e dá outras providências), que veda, expressamente, o subsídio de gratuidade ou abatimento no preço da passagem às custas do Sistema de Transportes Públicos de Passageiros, à exceção dos benefícios de natureza social já concedidos a maiores de 65 anos; estudantes residentes nos Municípios da Região Metropolitana do Recife; e deficientes físicos.

Logo, a previsão de novas espécies de gratuidade tão somente poderia ser concebida caso houvesse a estipulação de fonte de receita vinculada, como assegura o art. 1º da citada lei, senão vejamos:

Art. 1º A gratuidade ou abatimento na passagem de transporte de passageiros intermunicipal, em todo o território do Estado de Pernambuco, só poderá ser concedida com fonte de receita vinculada.

Art. 3º O Sistema de Transporte Público de Passageiros não poderá subsidiar a gratuidade ou abatimento no preço da passagem, exceto para os seguintes benefícios de natureza social já concedidos:

I - aos maiores de 65 anos, em cumprimento à determinação contida no parágrafo segundo do art. 23 da Constituição Federal, que concede gratuidade nos transportes urbanos e intermunicipais;

II - aos estudantes residentes nos municípios da Região Metropolitana do Recife, em cumprimento à Lei Estadual de nº 5.703/65, que concede abatimento de 50% (cinquenta) por cento sobre o preço de passagens; e

III - aos deficientes físicos, em cumprimento à Lei nº 15.582/92, no âmbito do Município do Recife.

IV- aos pacientes crônicos renais e transplantados.

Corroborando esse posicionamento, no sentido de que a instituição de gratuidade no transporte público deve ser considerada como despesa, impende transcrever o art. 8º da Lei Estadual 14.474, de 16 de novembro de 2011, que trata da política tarifária do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, in verbis:

Art. 8º Compete ao CSTM, considerados dotações orçamentárias dos entes consorciados em favor do CTM e eventuais subsídios tarifários instituídos por quaisquer dos entes consorciados, nos termos do art. 26 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, fixar, a partir de proposta do CTM fundada nos custos e no número estimado de usuários pagantes do STPP/RMR pagantes, as tarifas a serem cobradas.

Parágrafo único. Os valores das tarifas a serem cobradas dos usuários devem custear e suportar, já consideradas dotações orçamentárias e subsídios tarifários referidos no caput, as seguintes despesas: [...]

VII - gratuidades e abatimentos.

Ademais, atente-se para a Lei nº 13.254, de 21 de junho de 2007, que estrutura o Sistema de Transporte Coletivo Intermunicipal de Passageiros do Estado de Pernambuco, autoriza a criação da Empresa Pernambucana de Transporte Intermunicipal - EPTI, e dá outras providências. Essa disposição normativa, de autoria do Poder Executivo, prevê, em seu art. 14, como uma das competências da Empresa Pernambucana de Transporte Intermunicipal – EPTI, a gestão e fiscalização do Sistema de Transporte Coletivo Intermunicipal de Passageiros do Estado de Pernambuco.

Aludida lei dispõe, ainda, que o referido Sistema de Transporte será vinculado à Secretaria Estadual das Cidades, órgão integrante da estrutura do Poder Executivo. Igualmente, preceitua que todos os modos de transporte coletivo intermunicipal de passageiros integrarão aquele Sistema.

Art. 4º O Sistema de Transporte Coletivo Intermunicipal de Passageiros do Estado de Pernambuco será vinculado à Secretaria Estadual das Cidades e gerido pela Empresa Pernambucana de Transporte Intermunicipal - EPTI.

Art. 5º Integram o Sistema, submetendo-se a esta Lei e ao Regulamento, a ser aprovado mediante decreto do Poder Executivo, todos os modos de transporte coletivo intermunicipal de passageiros no Estado de Pernambuco, prestados em contrapartida a uma remuneração.

Assim, haja vista que a gratuidade representa despesa (pública), que o órgão responsável pela sua gestão integra a administração pública e que a prestação do serviço de transporte coletivo é concedida às concessionárias pelo Poder Executivo, caberá a este a obrigação de arcar com os gastos correspondentes.

Consequentemente, eventual projeto nesse sentido colidiria frontalmente com o inciso II e VI, do §1º, do art. 19 da Constituição Estadual:

Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça, ao Defensor Público-Geral do Estado e aos cidadãos, nos casos e formas previstos nesta Constituição.

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

[...]

II - criação e extinção de cargos, funções, empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional, ou aumento de despesa pública, no âmbito do Poder Executivo;

[...]

VI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado, de órgãos e de entidades da administração pública.

Segundo se observa, é da competência privativa do Governador a iniciativa de leis que disponham sobre atribuições das secretarias, de órgãos ou de entidades da administração pública, ou que gere aumento de despesa pública, no âmbito do Poder Executivo. Esse é rigorosamente o caso em apreço.

Inclusive, situações semelhantes já ocorreram em outros estados da federação e os Tribunais de Justiça respectivos se posicionaram no sentido da inconstitucionalidade, em razão do vício de iniciativa. Eis as ementas dos citados julgados:

INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL N° 311/2002 DA COMARCA DE ITU - LEI QUE ESTENDEU O BENEFÍCIO DA GRATUIDADE DO TRANSPORTE PÚBLICO AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA MENTAL - LEI DE INICIATIVA DE VEREADORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE ITU - INCONSTITUCIONALIDADE POR VÍCIO DE INICIATIVA - MATÉRIAS QUE IMPLICAM EM AUMENTO DAS DESPESAS DO MUNICÍPIO QUE SÃO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA INCIDENTALMENTE - RECURSO PROVIDO. (TJSP, ACÓRDÃO VOTO 18035, 17ª Câmara de Direito Privado, Relator Des. Tersio José Negrato, 07/11/2007)

INCONSTITUCIONALIDADE – ADIN - LEI ESTADUAL – INSTITUIÇÃO GRATUIDADE AOS MAIORES DE 65/ANOS PARA USO DE TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL - CRIAÇÃO INDEVIDA PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA - INVASÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO – A COMPETÊNCIA, COM EXCLUSIVIDADE, DAS INICIATIVAS DE LEI QUE DISCIPLINAM A CONCESSÃO E PERMISSÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS, PREVISTO NO ART. 61, II, "b" DA CF, ART. 47 XVIII, DA CONST. EST. S. PAULO, É INDELEGÁVEL - INICIATIVA DE LEI DESSA QUALIDADE POR DEPUTADO, NÃO SE CONVALIDA PELA SANÇÃO POSTERIOR DO GOVERNADOR, ATO QUE NÃO TEM O CONDÃO DE TRANSMUDAR EM CONSTITUCIONAL LEI INVALIDA DESDE A SUA INICIATIVA - AFRONTA A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS - AÇÃO PROCEDENTE. (TJSP, OE, ADIN. N°: 131.548-0/1-00, COMARCA: SÃO PAULO, VOTO N°:  15761, Relator OSCARLINO MOELLER, 15/08/07)

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. LEI DE INICIATIVA DO EXECUTIVO. 1. É INCONSTITUCIONAL A LEI 3.214/03, DO MUNICÍPIO DE SÃO BORJA, QUE CONCEDEU ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO, INSTITUINDO "PASSE LIVRE", PORQUE SE CUIDA DE LEI DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO, A TEOR DO ART. 82, VII, DA CE/89. PRECEDENTES. 2. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. (TJRS, Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70007642739, Tribunal Pleno, Relator: Araken de Assis, Julgado em 05/04/2004)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL RESULTANTE DE PROJETO DE ORIGEM PARLAMENTAR, QUE ESTABELECE ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO URBANO. MATÉRIA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA NORMA. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. TRANSPORTE URBANO. ISENÇÃO TARIFÁRIA SEM ESPECIFICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO. COLISÃO COM O ART. 137, § 2º, II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PEDIDO PROCEDENTE.

(TJ-SC, Relator: Maurílio Moreira Leite, Data de Julgamento: 04/08/2004, Tribunal Pleno)

Embora alguns julgados tratem de casos ocorridos na seara municipal, é patente sua aplicação para a hipótese em comento, pois o fundamento para a inconstitucionalidade da lei é o vício de iniciativa, que é privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo irrelevante se é o Prefeito ou o Governador. Em ambos os casos é defeso ao Poder Legislativo conceder essa espécie de gratuidade.

Desta feita, entendo que á iniciativa, no tocante a ampliação da gratuidade, é inconstitucional. No entanto, em relação aos outros dispositivos não há motivos para refutá-los, uma vez que não alteram a política tarifária, não impõem novas obrigações às concessionárias e não desequilibram os contratos de concessão.

Assim, visando suprimir a inconstitucionalidade decorrente da reserva de iniciativa do Governador contido na proposição em análise proponho o seguinte Substitutivo.

      SUBSTITUTIVO Nº _______/2019

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 272/2019

Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 272/2019.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 272/2019 passa a ter a seguinte redação:

“Altera a Lei nº 10.643, de 5 de novembro de 1991, que regulamenta o art. 234, da Constituição Estadual e dá outras providências, a fim de assegurar que a gratuidade será concedida nos serviços convencionais, dispor sobre a forma de comprovação da idade do beneficiário da gratuidade e alterar o tempo mínimo de antecedência para a solicitação da reserva de lugar. 

Art. 1º A Lei nº 10.643, de 5 de novembro de 1991, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 2º A gratuidade de que trata o art. 1º, somente poderá ser exercida nos serviços convencionais de passageiros. (NR)

..........................................................................................................

§ 2º É vedada a concessão de mais de uma gratuidade para o mesmo beneficiário desta Lei, em favor de terceiros, na mesma viagem. (NR)

Art. 3º................................................................................................

..........................................................................................................

§1º A reserva de que trata o inciso II deverá ser feita mediante a apresentação, pelo beneficiário, de Carteira de Identidade ou de documento que, para este fim, a substituir. (NR)

§2º O beneficiário da gratuidade deverá promover reserva de lugar no ponto de venda dos bilhetes da viagem que pretenda realizar, até 1 (uma) hora antes do horário determinado para o embarque. (NR)

.......................................................................................................”.

Art. 2º Esta Lei entra em vigor após decorridos 30 (trinta) dias de sua publicação oficial.”

Diante do exposto, opino pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 272/2019, de autoria do Deputado Isaltino Nascimento, nos termos do Substitutivo acima proposto.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 272/2019, de autoria do Deputado Isaltino Nascimento, nos termos do Substitutivo deste Colegiado.