Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 563/2023

AUTORIA: DEPUTADA ROSA AMORIM

PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI O PROGRAMA DE PREVENÇÃO DE CONFLITOS AGRÁRIOS COLETIVOS DE PERNAMBUCO. PROMOÇÃO DA PAZ NO CAMPO. COMPATIBILIDADE COM O ART. 1º, II E III E ART. 3º, I, CF/88. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO ESTADO.  ART. 18 E 25, § 1º, CF/88. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE E ILEGALIDADE. PELA APROVAÇÃO, COM A EMENDA PROPOSTA.

1. RELATÓRIO

É submetido a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária (PLO) nº 563/2023, de autoria da Deputada Rosa Amorim, que institui o Programa de Prevenção de Conflitos Agrários Coletivos de Pernambuco – PPCAC/PE.

A autora da proposição, na justificativa, destaca a relevância da institucionalização do PPCAC/PE para a promoção de uma cultura de paz no campo, conforme se observa:

A promoção de uma cultura de paz no campo demanda a institucionalização como política de Estado do Programa de Prevenção de Conflitos Agrários Coletivos de Pernambuco - PPCAC/PE. Programa este que fora criado por meio do Decreto nº 52.339, de 28 de fevereiro de 2022, após o assassinato de Jonatas Oliveira, uma criança de 9 anos, filho de uma liderança da comunidade de agricultores familiares do Engenho Roncadorzinho, situado no município de Barreiros.

Em Pernambuco, especialmente na Zona da Mata, são vários os conflitos que se desdobram há décadas em razão da falta de efetivação das políticas fundiárias. São situações complexas em que comumente, infelizmente, ocorre uma escalada do conflito culminando na prática de atos de violência contra famílias de agricultores rurais, como no caso acima relatado.

A exitosa experiência do PPCAC/PE no ano de 2022, promovendo a efetivação de políticas públicas para famílias de agricultores rurais, a articulação institucional voltada à pacificação dos conflitos e promoção da dignidade da pessoa humana mediante a observância dos direitos humanos, demonstrou, em uma dimensão prático-pragmático, ser o programa um valioso instrumento de prevenção à violência no campo. Em razão dos concretos resultados obtidos no âmbito da redução do risco de violência, tem-se que o programa deve ser institucionalizado e aperfeiçoado com vistas a garantir a sua contínua execução e a busca de resultados ainda mais efetivos e duradouros para todo o Estado de Pernambuco.

[...]

O Projeto em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 253, III, Regimento Interno).

É o Relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Cabe à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, nos termos do art. 99, I, do Regimento Interno desta Casa, manifestar-se sobre os aspectos constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica legislativa das matérias submetidas à sua apreciação.

A proposição em análise encontra guarida no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa, uma vez que o deputado estadual detém competência para apresentar projetos de lei ordinária.

De partida, registre-se que esta Comissão já firmou entendimento pela viabilidade constitucional de projetos de lei de iniciativa parlamentar que instituam políticas públicas/programas ou estabeleçam diretrizes para estas, desde que não promovam aumento de despesa pública e não interfiram nas atribuições dos órgãos vinculados ao Poder Executivo.

No entanto, é de se observar que com alteração da Constituição Estadual, por meio da Emenda Constitucional nº 57, de 2023, das premissas adotadas por esta CCLJ, apenas a interferência nas atribuições dos órgãos vinculados ao Poder Executivo remanesce como óbice constitucional intransponível. A proposição em análise não desborda da premissa remanescente.

Observe-se que já existe o Programa de Prevenção de Conflitos Agrários Coletivos em Pernambuco – PPCAC/PE, tendo em vista a sua criação pelo Decreto nº 52.339, de 2022. Dessa forma, fica evidenciado que a proposição não interfere na atribuição do Poder Executivo, pois apenas coloca em nível legal e dota de maior estabilidade o mencionado Programa.

Dito isto, é de bom tom, em breve definição, destacar que as políticas públicas são tidas como “programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. ” (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 241).

Desse modo, nunca é demais lembrar que a Constituição de 1988 consagrou o princípio da predominância do interesse para orientar a repartição de competências entre os entes federativos.

Sobre a repartição de competências José Afonso apresenta a seguinte lição:

O princípio geral que norteia a repartição de competências entre as entidades componentes do Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que os Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local, tendo a Constituição vigente desprezado o velho conceito do peculiar interesse local que não lograra conceituação satisfatória em um século de vigência. (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 38. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2015, p. 482)

Diante desse cenário e do parâmetro adotado na Constituição Federal, aos Estados cumprem legislar sobre aquelas matérias que não foram incluídas nas competências enumeradas ou implícitas da União e dos Municípios, bem como não incidam nas vedações constitucionais que limitam a atuação das entidades federadas. Temos, portanto, a competência remanescente dos Estados-membros, conforme previsto no §1º do art. 25 da Constituição Federal.

Assim, cabe ao Estado legislar sobre os assuntos de interesse estadual, como é o caso que ora se analisa: dispor sobre medidas administrativas para minorar os conflitos agrários coletivos no âmbito do Estado de Pernambuco.

Ademais, a proposição também encontra esteio na autonomia administrativa do Estado-membro para dispor sobre matéria de seu exclusivo interesse, nos termos do art. 18, da CF/88:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Além disso, o projeto em cotejo é compatível materialmente com a Constituição Federal, pois contribui para o fortalecimento da cidadania, da dignidade da pessoa humana e para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, nos termos, respectivamente, dos incisos II e III do art. 1º e inciso I do art. 3º da CF/88.

Cumpre mencionar que a proposição possui apenas um artigo que interfere na competência reservada do Poder Executivo, qual seja, o art. 3º. Logo, esse dispositivo possui vício de iniciativa e deve ser expurgado do PLO.

O Projeto de Lei em análise tem o objetivo de relacionar diretrizes, objetivos, princípios e finalidades a serem adotadas por parte do Poder Público.

Por ser a Função Legislativa atribuída, de forma típica, ao Poder Legislativo, as hipóteses de iniciativa privativa do Governador são taxativas e, enquanto tais, são interpretadas restritivamente. Sobre o tema:

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, Pleno, ADI-MC nº 724/RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27.4.2001 (original sem grifos).

“(...) uma interpretação ampliativa da reserva de iniciativa do Poder Executivo, no âmbito estadual, pode resultar no esvaziamento da atividade legislativa autônoma no âmbito das unidades federativas.” (STF - ADI: 2417 SP, Relator: Min. Maurício Corrêa, Data de Julgamento: 03/09/2003, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 05-12-2003)

Contudo, tendo em vista que o art. 3º determina atribuições a órgão do Poder Executivo, faz-se necessária a apresentação de emenda supressiva, a fim de retirá-lo do PLO. Assim, tem-se a seguinte emenda:

EMENDA SUPRESSIVA Nº     /2023 AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 563/2023

Suprime o art. 3º do Projeto de Lei Ordinária nº 563/2023.

Art. 1º Fica suprimido o art. 3º do Projeto de Lei Ordinária nº 563/2023.

Art. 2º Renumeram-se os demais artigos.

Desse modo, não estando a matéria no rol das afetas à iniciativa privativa do Governador do Estado, com exceção do art. 3º que deve ser suprimido, franqueia-se ao parlamentar a legitimidade subjetiva para deflagrar o correspondente processo legislativo. Infere-se, portanto, que não há vício de iniciativa na proposição ora analisada.

Assim, opina-se pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 563/2023, de iniciativa da Deputada Rosa Amorim, com a Emenda Supressiva proposta.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo Relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 563/2023, de iniciativa da Deputada Rosa Amorim, com a Emenda Supressiva proposta.