Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 01/2019

AUTORIA: DEPUTADO CORONEL ALBERTO FEITOSA

PROPOSIÇÃO QUE ALTERA O ART. 19, §1º, INCISOS I E II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. MATÉRIA INSERTA NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL, NOS TERMOS DO ART. 24, INCISO I; E NO ART. 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEAS “A” E “B”, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA NOS TERMOS DO ART. 14, INCISO XXIV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, E DO ART. 9º, INCISO XXI, DO REGIMENTO INTERNO DA CASA. OBSERVADOS O PRAZO REGIMENTAL PREVISTO PELO ART. 185, INCISO I, ALÍNEA “C”; O QUÓRUM, VIDE ART. 17, INCISO I, DA CARTA ESTADUAL E ART. 217, INCISO II, ALÍNEA “A”, DO REGIMENTO INTERNO; E O TRÂMITE ADEQUADO SEGUNDO O ART. 191, §2º, REGIMENTAL.  PRINCÍPIO DA SIMETRIA. JURISPRUDÊNCIA DA SUPREMA CORTE. AUSÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE E DE ILEGALIDADE. PELA APROVAÇÃO.

1. RELATÓRIO

Fica submetido à apreciação desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 000001/2019, de autoria do Deputado Coronel Alberto Feitosa, que altera a redação dos incisos I e II, do parágrafo § 1º, do art. 19 da Constituição Estadual (CE), para adaptá-lo ao § 1º, do art. 61, da Constituição Federal (CF/88), em respeito ao Princípio da Simetria e ao entendimento consolidado da Suprema Corte, intérprete máximo constitucional.

A PEC em análise tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime próprio, conforme estabelecido pelo art. 191, §2º, e pelo art. 253, ambos do Regimento Interno (RI). Por outro lado, tendo em vista o número de assinaturas colhidas, infere-se que foi preenchido o quórum para a propositura, instituído pelo art. 17, inciso I, da Carta Estadual e pelo art. 217, inciso II, alínea “a” do RI. Respeitado o prazo para a entrada fixado pelo art. 185, inciso I, alínea “a” do RI.

2. PARECER DO RELATOR

Antes de qualquer análise, convém discorrer sobre o Princípio da Simetria.

Ele exige que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios observem, no que for possível, em suas Constituições e Leis Orgânicas, os princípios fundamentais e as regras de organização explícitas ou implícitas na Constituição Federal. Ricardo Cunha Chimenti, Fernando Capez, Márcio F. Elias Rosa e Marisa F. Santos (Curso de Direito Constitucional, 2007, p. 21), nos ensinam que “pelo princípio da simetria, as regras previstas nas leis orgânicas municipais não podem desatender ao comando previsto na Constituição Estadual para hipótese similar, bem como a Constituição Estadual deve seguir os comandos da Constituição Federal”.

Deste modo, tem-se que as Constituições dos Estados e as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios deverão, obrigatoriamente, reproduzir regras semelhantes – simétricas – às existentes na Lei Maior, em especial, no que tange ao poder de iniciativa de leis.

DO PARÁGRAFO 1º, INCISO I, ART. 19, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO:

A Constituição da República, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (art. 25, caput), impõe a compulsória observância de vários princípios, entre os quais o concernente ao processo legislativo. Dentre as regras básicas do processo legislativo federal, frise-se, de observância obrigatória pelos Estados, por sua ligação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes, encontram-se as previstas no art. 61, § 1º, da CF, que assim prescreve:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;"

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.

Contudo, indispensável destacar que a única menção a “matéria tributária” existente no art. 61 da CF encontra-se no seguinte dispositivo:

“b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;”

Analisando o dispositivo, e partindo da premissa de que normas restritivas, como as do artigo 61, devem ser interpretadas restritivamente, o STF já se posicionou no sentido de que a reserva de iniciativa ao Chefe do Executivo para tratar sobre matéria tributária somente é aplicável nos Territórios Federais, de forma que, no âmbito da União, e, consequentemente, dos Estados e Municípios, não há reserva para que apenas o Chefe do Executivo trate do tema. Assim decidiu o Supremo, inclusive criando tese de Repercussão Geral:

“A reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, somente se aplica aos Territórios federais. [ADI 2.447, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 4-3-2009, P, DJE de 4-12-2009.]”

“A norma não reserva à iniciativa privativa do presidente da República toda e qualquer lei que cuide de tributos, senão apenas a matéria tributária dos Territórios. [ARE 743.480 RG, voto do rel. min. Gilmar Mendes, j. 10-10-2013, P, DJE de 20-11-2013, Tema 682 da Repercussão Geral do STF.]”

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. INSTAURAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. INICIATIVA PARLAMENTAR. VALIDADE. INVOCAÇÃO DO ART. 61 , § 1º , II , B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I – A Constituição de 1988 não veda a iniciativa do Poder Legislativo em legislar sobre matéria tributária. Precedentes. II  Impossibilidade da invocação do art. 61 , § 1º , II , b , da CF , uma vez que esse dispositivo constitucional tem sua aplicação restrita ao processo legislativo no âmbito dos territórios federais. III – Agravo regimental improvido.” (STF - ARE 640208/ MG, 2ª Turma, Rel.: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, J. 20/09/2011, P. 05/10/2011).”

Desta feita, conclui-se que a matéria tributária não se insere nas normas de reprodução obrigatória, portanto, não deve constar no rol dos temas de iniciativa privativa do Governador do Estado. Salvo a exceção referida anteriormente, a iniciativa parlamentar é perfeitamente admitida para regular questão que abarque matéria tributária, tendo em vista que a Carta do Brasil não impôs qualquer restrição a respeito no âmbito da União e dos Estados-membros.

As Constituições estaduais que se afastarem do parâmetro normativo delineado pela Lei Maior, indubitavelmente, incorrem em flagrante inconstitucionalidade. A Constituição do Estado de Pernambuco, por exemplo, afastou-se do parâmetro de observância obrigatória (§ 1º, “b”, art. 61, CR/88), conforme art. 19 § 1º, I, in verbis:

Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça, ao Defensor Público-Geral do Estado e aos cidadãos, nos casos e formas previstos nesta Constituição.

§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:

 I - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, Orçamento e matéria tributaria;

Com isto, reservou privativamente ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre matéria tributária. O Constituinte não observou a compulsória simetria com o § 1º, alínea “b”, do art. 61, da Constituição da República, incidindo em vício de inconstitucionalidade formal, mais precisamente no que atine à violação ao princípio da separação e independência dos Poderes (art. 2º, CR/88).

Com efeito, retirou do Parlamentar a possibilidade de iniciar o processo legislativo que vise regular questões que versem sobre matéria tributária, o que acaba por enfraquecer o Poder Legislativo e, consequentemente, causa prejuízo à própria população. A iniciativa de leis no procedimento ordinário constitui uma questão de alta relevância em um Estado Democrático de Direito.

Outras Constituições dos Estados da Federação, como Paraíba, Sergipe, Bahia e Alagoas incorreram no mesmo erro do Estado de Pernambuco, e tornaram privativa do Governador a competência para legislar sobre matéria tributária. O Estado de Goiás, atento ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, revogou a reserva dada ao Chefe do Executivo referente à matéria (Emenda 45/2009).

Por fim, a regra de iniciativa privativa do Poder Executivo para a deflagração de projetos de lei de natureza orçamentária é de observância obrigatória para os Estados e Municípios. O Chefe do Poder Executivo tem o poder privativo de iniciar o processo legislativo sobre o tema, assegurado pelos arts. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, e 165 da Carta Magna. Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal no Julgamento da ADI 1.689, do Estado de Pernambuco:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI ORÇAMENTÁRIA: INICIATIVA. VINCULAÇÃO DE RECEITA. AUTONOMIA MUNICIPAL. ASSISTÊNCIA À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 227 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, QUE DISPÕEM: "Art. 227. O Estado e os Municípios promoverão programas de assistência integral à criança e ao adolescente, com a participação deliberativa e operacional de entidades não governamentais, através das seguintes ações estratégicas: I - ... II - ... III- ... IV - ... V - ... Parágrafo Único - Para o atendimento e desenvolvimento dos programas e ações explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos orçamentos gerais". ALEGAÇÃO DE QUE TAIS NORMAS IMPLICAM VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 18, "CAPUT", 25, "CAPUT", 30, III, 61, § 1º, II, "b", E 167, IV, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 1. A Prefeitura Municipal de Recife, ao provocar a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela Procuradoria Geral da República, não pretendeu se eximir da responsabilidade, que também lhe cabe, de zelar pela criança e pelo adolescente, na forma do art. 227 da Constituição Federal e do artigo 227, "caput", e seus incisos da Constituição Estadual. Até porque se trata de "dever do Estado", no sentido amplo do termo, a abranger a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 2. Sucede que, no caso, o parágrafo único do art. 227 da Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma vinculação orçamentária, ao dizer: "para o atendimento e desenvolvimento dos programas e ações explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão, anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos orçamentos gerais". 3. Mas a Constituição Federal atribui competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo (federal, estadual e municipal), para a iniciativa da lei orçamentária anual (artigo 165, inciso III). (...). 5. Ademais, o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, hoje com a redação dada pela E.C. nº 29, de 14.09.2000, veda "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, § 2º, e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo". A vedação é afastada, portanto, apenas nas hipóteses expressamente ressalvadas, que não abrangem os programas de assistência integral à criança e ao adolescente. É que, quanto a isso, o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal encerra norma específica, fazendo ressalva expressa apenas das hipóteses tratadas nos artigos 198, § 2º (Sistema Único de Saúde) e 212 (para manutenção e desenvolvimento do ensino). 6. De qualquer maneira, mesmo que não se considere violada a norma do art. 168, inciso IV, da C.F., ao menos a do art. 165, inciso III, resta inobservada. Assim, também, a relativa à autonomia dos Municípios, quanto à aplicação de suas rendas. 7. Ação Direta julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 227 da Constituição do Estado de Pernambuco. (STF - ADI 1689 / PE – PERNAMBUCO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, J. 12/03/2003, DJ 02-05-2003).”

DO PARÁGRAFO 1º, INCISO II, ART. 19, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO:

O art. 61 da Carta Maior, em seu § 1º, II, alínea “a”, concede ao Presidente da República o poder privativo para legislar sobre “criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração”.

A regra, por força do Princípio da Simetria, vem preconizada no § 1º, II, do art. 19 da Carta Estadual:

Art. 19. [...]

§ 1º. É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre: [...]

II - criação e extinção de cargos, funções, empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional, ou aumento de despesa pública, no âmbito do Poder Executivo.

Assim, no que tange à criação de cargos, funções e empregos públicos na administração direta e autárquica, é plenamente constitucional reservar ao Governador do Estado o poder para deflagrar o processo legislativo.

O Supremo Tribunal Federal, em reiterados julgamentos, pacificou o entendimento no seguinte sentido:

 “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 9.293, DE 20 DE JUNHO DE 1.990, DO ESTADO DO PARANÁ. ANISTIA. INTEGRANTES DO MAGISTÉRIO E DEMAIS SERVIDORES PÚBLICOS DO ESTADO DO PARANÁ. PUNIÇÃO DECORRENTE DE INTERRUPÇÃO DAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS. PARALISAÇÃO. PUNIÇÕES SEM EFEITOS DE 1º DE JANEIRO A 20 DE JUNHO DE 1.990. NÃO-CUMPRIMENTO DO PRECEITO. CRIME DE RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 22, INCISO I; 25, CAPUT; 61, § 1º, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. (...) 2.(...). 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que cabe ao Chefe do Poder Executivo deflagrar o processo legislativo referente a lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem assim disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. 4. Aplica-se aos Estados-membros o disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, da Constituição do Brasil. Precedentes. 5. Inviável o projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo que disponha a propósito servidores públicos --- "anistia" administrativa, nesta hipótese --- implicando aumento de despesas para o Poder Executivo. 6. Ao Estado-membro não compete inovar na matéria de crimes de responsabilidade --- artigo 22, inciso I, da Constituição do Brasil. Matéria de competência da União. "São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento" [Súmula 722]. 7. Ação direta julgada procedente, por maioria, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 9.293/90 do Estado do Paraná.” (STF - ADI 341 / PR – PARANÁ, Rel. Min. EROS GRAU, J. 14/04/2010, P. 11-06-2010).”

O inciso II, do art. 19, também reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei que vise à extinção de cargos. De fato é privativo do Governador do Estado tal poder no âmbito do executivo estadual, que abrange Administração direta, autárquica e fundacional; é o que podemos extrair dos ensinamentos do saudoso mestre Hely Lopes Merelles (‘Direito Administrativo Brasileiro’, p. 395, 27.ª ed.):

 “A criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas do Poder Executivo exige lei de iniciativa privativa do Presidente da República, dos Governadores dos Estados e do Distrito Federal e dos Prefeitos Municipais, conforme seja federal, estadual ou municipal a Administração interessada, abrangendo a Administração direta, autárquica e fundacional (CF, art. 48, X, c/c o art. 61, § 1a, 11, "d"). Com a EC 32/2001, ao Chefe do Executivo compete privativamente dispor sobre a "extinção de funções ou cargos quando vagos" (CF, art. 84, VI, "b"). Assim, não estando vago, a extinção depende de lei, também de sua iniciativa privativa. A privatividade de iniciativa do Executivo toma inconstitucional o projeto oriundo do Legislativo, ainda que sancionado e promulgado pelo Chefe do Executivo, porque as prerrogativas constitucionais são irrenunciáveis por seus titulares. A transformação de cargos, funções ou empregos do Executivo é admissível desde que realizada por lei de sua iniciativa. Pela transformação extinguem-se os cargos anteriores e se criam os novos, que serão providos por concurso ou por simples enquadramento dos servidores já integrantes da Administração, mediante apostila de seus títulos de nomeação. Assim, a investidura nos novos cargos poderá ser originária (para os estranhos ao serviço público) ou derivada (para os servidores que forem enquadrados), desde que preencham os requisitos da lei. Também podem ser transformadas funções em cargos, observados o procedimento legal e a investidura originária ou derivada, na forma da lei. Todavia, se a transformação "implicar em alteração do título e das atribuições do cargo, configura novo provimento", que exige o concurso público”.

A respeito da matéria, segue precedente do Supremo Tribunal Federal:

 “A extinção de cargos públicos, sejam eles efetivos ou em comissão, pressupõe lei específica, dispondo quantos e quais cargos serão extintos, não podendo ocorrer por meio de norma genérica inserida na Constituição. Incabível, por emenda constitucional, nos Estados-Membros, que o Poder Legislativo disponha sobre espécie reservada à iniciativa privativa dos demais Poderes da República, sob pena de afronta ao art. 61 da Lei Maior.” (ADI 1.521, rel. min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 19-6-2013, Plenário, DJE de 13-8-2013).

No entanto, a Constituição do Estado, ao prever a iniciativa reservada do Governador do Estado para deflagrar projetos de lei que acarretem aumento de despesa está em descompasso com o figurino previsto na Constituição Federal, que não reservou ao Presidente da República a iniciativa para tratar dessa matéria com exclusividade.

Imperioso destacar que também não consta do rol do artigo 61 qualquer menção a este tema. O Supremo já foi chamado a decidir a questão, e, em sua jurisprudência majoritária, entende que não há, de fato, reserva de iniciativa ao Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo em casos que possam gerar aumento de Despesa no âmbito do Poder Executivo. Desta forma, para o STF, com julgado fixando tese de Repercussão Geral, inclusive, é viável lei de iniciativa parlamentar que acarrete aumento de despesa. Vejamos:

“Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no art. 61 da Constituição do Brasil – matérias relativas ao funcionamento da administração pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. [ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, j. 2-4-2007, P, DJE de 15-8-2008.]”

“Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a administração pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.  [ARE 878.911 RG, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-9-2016, P, DJE de 11-10-2016, Tema 917.]”

A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo. [RE 290.549 AgR, rel. min. Dias Toffoli, j. 28-2-2012, 1ª T, DJE de 29-3-2012.]

Por fim, é importante adaptar o inciso II, do art. 19, da Carta do Estado, ao § 1º, II, “a”, da Constituição Federal, na parte que dispõe sobre o aumento da remuneração dos servidores públicos no âmbito do Poder Executivo Estadual. Com nova redação, tem-se a supressão da frase “aumento de despesa no âmbito do poder executivo” e a inclusão de “aumento de sua remuneração”.

Através da atualização, respeita-se a limitação constitucional preconizada no art. 61, da Lei Maior e a independência entre os Poderes (art. 2º, CF/88). O Brasil é uma República Federativa e tem como Princípio Fundamental a Separação dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), basilar para um Estado que se diz Democrático de Direito. Entender o contrário pode acarretar desiquilíbrio entre os poderes, permissa vênia.

A separação dos poderes é uma garantia alcançada pela dimensão constitucional, fruto de lutas e a intenção do Constituinte em estabelecer funções diferenciadas, conjugando princípios por vezes aparentemente contrapostos, tem por objetivo salvaguardar o exercício dos direitos individuais e coletivos (art. 5º, CF/88). Desse modo, tornou-se um princípio essencial de legitimação do Estado Brasileiro.

Impende salientar que as Constituições dos Estados da Federação, à exceção apenas de Pernambuco e Roraima, seguiram fielmente o art. 61, § 1º, II, alínea “a”, cujos textos contemplam a frase “aumento de sua remuneração” (ou “fixação da remuneração”).

De mais a mais, indispensável pontuar que, com as mudanças postas, o parlamentar não passará a ter total liberdade para legislar nestas matérias. As matérias listadas no rol do artigo 61 da Constituição Federal, como explicado acima, devem ser observadas também em âmbito Estadual. Desta forma, Projeto de Lei de autoria de Deputado Estadual que trate de servidores públicos, ou que gere novas atribuições ou que trate sobre a organização e funcionamento da Administração Pública Estadual, estão eivados de vício de inconstitucionalidade.

            Sendo assim, eventual Projeto que trate de mudança remuneratória de determinada carreira do serviço público ou que crie um novo programa de governo que demande atuação de órgãos e entidades da Administração Pública de determinada maneira, continuarão sendo inconstitucionais, não por aumentarem despesa, mas sim por esbarrarem nos demais dispositivos previstos no artigo 61 da CF/88 e artigo 19 da Constituição do Estado.

Outrossim, o artigo 63 da Constituição Federal também deverá continuar sendo observado, quando da realização de Emendas, de iniciativa parlamentar, a projetos de Lei que tratem de matéria reservada a outros poderes, não se admite criação de aumento da despesa originalmente prevista no Projeto. Vejamos os dispositivos constitucionais e as decisões do STF, com tese de Repercussão Geral firmada:

“Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.”

“As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o Parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do presidente da República, ressalvado o disposto no § 3º e no § 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). [ADI 3.114, rel. min. Ayres Britto, j. 24-8-2005, P, DJ de 7-4-2006.] = ADI 2.583, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-8-2011, P, DJE de 26-8-2011”

Por fim, também devemos atentar para o artigo 113 do ADCT da Constituição Federal, que, no entendimento do STF, é aplicado a todos os entes federativos. Vejamos o dispositivo:

“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016)”

Chamado a decidir a respeito da abrangência de tal dispositivo, o STF entendeu que o art. 113 do ADCT é aplicável a todos os entes da Federação e a opção do Constituinte de disciplinar a temática nesse sentido explicita a prudência na gestão fiscal, sobretudo na concessão de benefícios tributários que ensejam renúncia de receita. Foi a seguinte a tese fixada pelo STF:

“É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT”. STF. Plenário. ADI 6303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 11/3/2022

Assim sendo, tecidas as considerações pertinentes, conclui-se pela inexistência de quaisquer vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade, de sorte que o Parecer do Relator é pela aprovação da Proposta de Emenda à Constituição Estadual nº 01/2019, de autoria do Deputado Coronel Alberto Feitosa.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Ante o exposto, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação da Proposta de Emenda à Constituição Estadual nº 01/2019, de autoria do Deputado Coronel Alberto Feitosa.