Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 4/2019

AUTORIA: DEPUTADO ALBERTO FEITOSA E OUTROS

PROPOSIÇÃO QUE ALTERA O ART.123-A DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO A FIM DE PERMITIR A APRESENTAÇÃO DE EMENDAS PARLAMENTARES DE COMISSÃO À LEI ORÇAMENTÁRIA EM CARÁTER IMPOSITIVO. VIABILIDADE DA INICIATIVA, CONFORME ART. 17, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INEXISTÊNCIA DE LIMITAÇÕES CIRCUNSTANCIAIS (ART. 14, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. NORMA DE REPRODUÇÃO PERMITIDA. MATÉRIA INSERTA NA AUTONOMIA DOS ESTADOS MEMBROS (ART. 25, CAPUT, E ART. 24, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). COMPATIBILIDADE FORMAL E MATERIAL PERANTE A CARTA MAGNA PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DA EMENDA MODIFICATIVA PROPOSTA POR ESTE COLEGIADO.

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, a Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2019, de autoria do Deputado Alberto Feitosa e outros, que modifica o art. 123-A da Constituição do Estado de Pernambuco, a fim de permitir a apresentação de emendas parlamentares de comissão à lei orçamentária anual.

Em síntese, a proposição estabelece as seguintes inovações no texto constitucional: a) torna obrigatória a execução de créditos constantes na lei orçamentária anual resultantes de emendas das Comissões Permanentes (nova redação do caput); b) prevê que o projeto de lei orçamentária contenha uma reserva específica para atendimento de programações decorrentes de emendas individuais e outra para atendimento de programações decorrentes de Comissão Permanente, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (§ 7º); c) determina os percentuais da receita corrente líquida que constituirão as reservas parlamentares: 0,8%, para emendas individuais, e 0,4%, para emendas de Comissão Permanente (§ 8º); d) afirma que as programações decorrentes de emendas de Comissão Permanente, relativas a investimentos com duração de mais de um exercício ou com execução já iniciada, sejam objeto de emenda pela mesma Comissão Permanente a cada exercício, até a conclusão da obra ou empreendimento (§ 9º); e e) dispõe que o descumprimento dos comandos do dispositivo poderão importar crime de responsabilidade (§ 10).

A Proposta de Emenda à Constituição em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime especial previsto no  art. 253 e ss. da Constituição Estadual.

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

A proposição vem arrimada no art. 17, inciso I, da Constituição Estadual e no art. 184, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

Segundo a justificativa apresentada, a intenção da presente proposta é adaptar o tratamento adotado pela PEC federal nº 02/2015 – CD, que impinge caráter impositivo às emendas de bancada, a fim de tornar obrigatória a execução de emendas de autoria de Comissão Permanente, fortalecendo a participação do Poder Legislativo na elaboração do orçamento.

Inicialmente, sob o aspecto formal, verifica-se que, ao ser subscrita por 20 parlamentares, a PEC nº 4/2019 observou o quorum mínimo necessário para a deflagração do processo legislativo previsto no art. 17, inciso I, da Constituição Estadual e no art. 191, inciso I, do Regimento Interno. Outrossim, não se encontram em vigor quaisquer das limitações circunstanciais ao poder de reforma constitucional referidas no art. 17, § 4º, da Constituição Estadual e no art. 191, § 3º, do Regimento Interno. 

Por outro lado, no que tange à possibilidade de exercício da competência legislativa, a matéria insere-se na da autonomia estadual para disciplinar seu regime orçamentário, com fulcro nos arts. 25, caput e 24, inciso II, da Constituição Federal, in verbis:

“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

II - orçamento;”

Cumpre ressaltar que, durante a tramitação da PEC nº 13/2018 (que resultou na Emenda Constitucional n 44, de 27 de dezembro de 2018), esta Comissão manifestou-se no sentido de que, por força do princípio da simetria, “o modelo de elaboração e execução do orçamento estabelecido na Constituição Federal de 1988 deve ser compulsoriamente observado pelos Estados, inclusive no que pertine às regras para apresentação de emendas parlamentares, como decorrência da separação e independência dos poderes” (Parecer nº 7267/2018).

Tal entendimento, no entanto, merece análise mais detida, sob o risco de inviabilizar a própria aprovação da Proposta de Emenda à Constituição aqui apreciada. Afinal, a PEC federal nº 02/2015 não teve tramitação concluída no Congresso Nacional, de forma que, até o momento, não serve de parâmetro válido a ser transportado para o ordenamento estadual a título de simetria.

Além disso, o modelo federal ainda em formulação não contempla a exigência de execução de emendas de Comissão, mas apenas as emendas de bancada. Nesse contexto, caso as emendas impositivas fossem consideradas normas de reprodução obrigatória, não haveria margem para inovações na esfera estadual, que se limitaria a promover as adaptações necessárias do texto federal às peculiaridades regionais.

Em verdade, o regime federal de execução compulsória de emendas parlamentares não configura norma de reprodução obrigatória, uma vez que não aborda questão atinente ao processo legislativo. Trata-se de norma de reprodução permitida (também chamada de norma de imitação), isto é, uma sugestão que pode ser adotada espontaneamente, total ou parcialmente, pelos estados e municípios. 

Nesse sentido, transcreve-se a lição de Fonteles:

“As normas de reprodução permitida, como o próprio nome exprime, albergam matérias alteráveis pelo constituinte decorrente, ou seja, sua reprodução é uma faculdade. Correspondem, na essência, às denominadas normas de imitação, segundo magistério do saudoso Horta. A liberdade organizacional dos entes políticos é vislumbrada exatamente nas chamadas normas de reprodução permitida, que, em um Estado Federal, devem ser tidas como regra. Assim, sobrevindo dúvida na categorização da norma, uma hermenêutica constitucional afinada com o pacto federativo há de sinalizar para essa categoria (in dubio pro federatio).” (FONTELES, Samuel Sales. O princípio da simetria no federalismo brasileiro e a sua conformação constitucional. In: Revista Jurídica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, Brasília, v. 40, n. 2, p. 129) 

Com efeito, a simples transposição do modelo federal de orçamento impositivo para os demais entes políticos não se coaduna com a autonomia dos estados e municípios, fundamento do princípio federativo. Ademais, diante da ausência de pronunciamento expresso sobre a natureza da norma pelo STF, é necessário reconhecer que os entes políticos periféricos possam conferir tratamento normativo diverso do disposto na Constituição Federal, notadamente em relação à definição da forma de execução das emendas parlamentares (espécies de emendas impositivas, percentuais aplicáveis, regras procedimentais, etc.)  

Impende esclarecer que a redação apresentada no § 10 da proposição (“o descumprimento deste artigo poderá importar crime de responsabilidade, nos termos do art. 38, sem prejuízo das demais sanções previstas na legislação”) não incorre em vício de inconstitucionalidade.

Conforme Súmula Vinculante nº 46 do Supremo Tribunal Federal: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.” Ocorre que o texto adotado pelo § 10 faz menção à mera possibilidade de configuração de crime de responsabilidade, o que, em tese, já está previsto no ordenamento jurídico pátrio. De fato, a Lei Federal nº 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento, assim preconiza:

“Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:

[...]

4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

Art. 74. Constituem crimes de responsabilidade dos governadores dos Estados ou dos seus Secretários, quando por eles praticados, os atos definidos como crimes nesta lei.”

Logo, não há usurpação da competência privativa da União prevista no art. 22, inciso I, da Constituição Federal, mas o reconhecimento expresso de uma possível consequência legal em caso de descumprimento do comando constitucional. De toda sorte, com intuito de evitar questionamentos, é recomendável que se adote redação alternativa no sentido de que o Governador do Estado poderá estar sujeito à “representação à autoridade competente para fins de apuração quanto ao cometimento de crime de responsabilidade tipificado na legislação federal, nos termos do art. 38.”

Na mesma linha, também se revela pertinente a inserção de outro mecanismo de responsabilização do Chefe do Poder Executivo: o descumprimento das emendas parlamentares impositivas também é passível de acarretar a rejeição das contas do Governador do Estado, matéria sujeita ao julgamento pela Assembleia Legislativa, a teor do art. 14, inciso X, da Constituição Estadual.  Nota-se que não se está a afirmar que as contas serão automaticamente rejeitadas, e sim que a inobservância da execução orçamentária obrigatória permitirá ao Parlamento, por meio de seu juízo político, não aprovar a prestação de contas com base nesse fundamento.

Portanto, conclui-se que não existe vício de inconstitucionalidade formal na PEC nº 4/2019. 

Por outro lado, sob o aspecto material, a inclusão de regras que tornam a execução orçamentária compulsória, mesmo que parcialmente, podem sofrer questionamentos no tocante a eventual violação ao princípio da separação de poderes (art. 2º da Constituição Federal). Essa alegação, contudo, não deve prosperar. 

Sobre o tema, colacionam-se os irreparáveis argumentos levantados pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, ao apreciar a PEC nº 34, de 2019 (nº 2, de 2015, na Câmara dos Deputados):

Quanto à constitucionalidade material, não verificamos qualquer violação às cláusulas pétreas explícitas ou implícitas. Poder-se-ia considerar que a PEC, ao modificar a natureza jurídica de (parte) do orçamento (de autorizativo para impositivo) estaria violando a independência do Poder Executivo – e, por conseguinte, a cláusula pétrea da separação de poderes (CF, art. 2º, combinado com art. 60, § 4º, III). Todavia, assim não entendemos, e por duas razões distintas e complementares. Em primeiro lugar, porque, conforme decidido pelo STF, o caráter de cláusula pétrea de um dispositivo não significa a intangibilidade literal do seu texto, mas apenas a proteção ao seu núcleo essencial, seu âmago (cf. STF, Pleno, ADI nº 2.024/DF). Ora, não se pode dizer que a transformação do orçamento em impositivo, ainda que fosse total, violasse o âmago da separação de poderes; basta lembrar que o país que adotou a mais rígida vertente da teoria de Montesquieu sobre a divisão das funções, os Estados Unidos da América, adotam um orçamento de caráter notadamente impositivo. Demais disso, a iniciativa da lei orçamentária continua sendo exclusiva do Chefe do Executivo – que possui, nunca é demais lembrar, poder de veto em relação à versão aprovada pelo Congresso Nacional. Como se não bastasse, temos também o precedente da EC nº 86, de 17 de março de 2015, que transformou em impositiva a execução financeira e orçamentária das emendas individuais, em movimento em tudo semelhante ao que se está aqui propondo, e que nunca sofreu questionamentos sérios quanto à sua constitucionalidade no aspecto que aqui interessa, já que a cautelar deferida na ADI nº 5.595/DF trata de outras temáticas.

Passemos à análise do mérito.

Na Constituição Federal, as emendas individuais federais ao Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) são aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) prevista no projeto. A proposição em análise, no seu § 8º, fixa um percentual menor para as emendas individuais estaduais, de 0,8% (oito décimos por cento) da RCL prevista no PLOA estadual.

Considerando que a RCL do Estado prevista no PLOA de 2019 foi de R$ 24,485 bilhões, a aplicação do percentual de 0,8% redundaria em uma reserva parlamentar de R$ 195,88 milhões, garantindo R$ 3,99 milhões por parlamentar em emendas individuais.

No entanto, em 2019, cada parlamentar recebeu R$ 1,563 milhão, de acordo com o percentual fixado na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 (0,356% da RCL). Para efeitos de comparação, cada deputado federal recebeu R$ 15,42 milhões em emendas no PLOA federal de 2019.

No que tange às emendas de Comissão Permanente, apesar de se tratar de inovação constitucional, o percentual de 0,4% (quatro décimos por cento) da RCL somado aos 0,8% das emendas individuais não supera o total reservado para as emendas individuais federais, sinalizando que esses valores não são desprovidos de fundamento. Aquele percentual, aplicado à RCL prevista no PLOA 2019, garantiria uma reserva de R$ 97,94 milhões para as referidas emendas.

O comando previsto no § 9º assegura a conclusão de investimentos de longa duração que sejam beneficiados por emendas de Comissão Permanente. Para tanto, a apresentação de uma emenda por comissão que verse sobre investimentos com duração superior a um exercício financeiro vinculará a mesma comissão à apresentação de outras emendas, a cada exercício, até a conclusão da obra ou empreendimento.

Como as emendas de comissão dependem de deliberação conjunta, é natural que sejam voltadas a obras de grande porte, que atendam a interesses de vários parlamentares. Por sua natureza, essas obras podem demandar mais de um exercício financeiro para que sejam concluídas, o que implicaria na necessidade de aportes financeiros periódicos, garantidos pelo dispositivo em apreço. Evita-se, por essa maneira, a criação indiscriminada de emendas para o início de grandes investimentos que dificilmente seriam concluídos.

Feitas essas considerações, com intuito de adaptar a PEC nº 04/2019 às razões ora expendidas no Parecer, segue a seguinte emenda modificativa:

EMENDA MODIFICATIVA Nº       /2019

À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 4/2019.

Altera o § 10 do art. 123-A da Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2019.

Artigo Único. O § 10 da Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2019 passa a ter a seguinte redação:

“§ 10. O descumprimento deste artigo poderá ensejar, sem prejuízo das demais sanções previstas na legislação:

I - representação à autoridade competente para fins de apuração quanto ao cometimento de crime de responsabilidade tipificado na legislação federal, nos termos do art. 38 desta Constituição; e

II - rejeição das contas do Governador pela Assembleia Legislativa, nos termos do inciso X do art. 14 desta Constituição.”

Diante do exposto, ausentes outros vícios de inconstitucionalidade, de ilegalidade e de antijuridicidade, o parecer do Relator é pela aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2019, de autoria do Deputado Alberto Feitosa e outros, observada a Emenda Modificativa acima.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2019, de autoria do Deputado Alberto Feitosa e outros, nos termos da Emenda Modificativa proposta por este Colegiado.