Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PARECER

Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2008
Autoria: Poder Executivo

EMENTA: PROPOSIÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL – PEC, QUE VISA ALTERAR O ARTIGO
124 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 16, I, E
17, II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE 1989. OBSERVÂNCIA DO ART. 236, II, DO
REGIMENTO INTERNO DESTE PODER. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE
OU ILEGALIDADE. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DA ALTERAÇÃO PROPOSTA.

1. Relatório
Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e
emissão de parecer, a Proposta de Emenda Constitucional nº 4/2008, de autoria
do Poder Executivo, que visa alterar o artigo 124 da Constituição do Estado de
Pernambuco.
Pretende a proposição legislativa, acima referida, alterar o art. 124, da
Constituição de Pernambuco, no sentido de estabelecer novo cronograma de
planejamento do Estado provocado pelo distanciamento entre a elaboração e o
envio ao Poder Legislativo dos Projetos de Lei do Plano Plurianual – PPA, da
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, suas revisões anuais, e a Lei
Orçamentária Anual – LOA.

Não foram apresentadas emendas no prazo regimental para votação em primeiro
turno.

2. Parecer do Relator
A Proposta de Emenda Constitucional atende ao previsto nos artigos 16, I,
17, II, da Constituição do Estado de Pernambuco e artigo 236, II do Regimento
Interno desta Assembléia Legislativa:
Constituição Estadual:
“Art. 16. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;”
“Art. 17. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
(...)
II – do Governador do Estado;”
Regimento Interno:
“Art. 236. A proposta de Emenda à Constituição poderá ser apresentada:
(...)
II – pelo Governador do Estado;”
Publicada a PEC, em 26 de abril de 2008, não foram apresentadas emendas
parlamentares, até a presente data, sendo ultrapassados os 10 (dez) dias,
obrigatórios, de interstício regimental, consoante determina o artigo 236, §3º:
“Art. 236. A proposta de Emenda à Constituição poderá ser apresentada:
(...)
§3º. Após a publicação da proposta, será aberto um prazo de dez (10) dias para
apresentação de emendas, que somente poderão ser apresentadas por um terço
(1/3) dos membros da Assembléia.”
Tenha-se que, a PEC é necessária para atualizar o Sistema de Planejamento
Orçamentário do Estado de Pernambuco, como bem informou S.Excelência o
Governador do Estado, em sua Mensagem nº 43/2008, de 25 de abril de 2008,
destacando-se nela, que:
“De fato, por conta da necessidade de enviar o PPA em 1º de agosto, a
estimativa das disponibilidades orçamentárias para os exercícios seguintes é
feita com muita antecedência, para que os Programas e Ações do Governo
descritos naquele plano mantenham coerência com os Programas e Ações que serão
delineados na LOA, por força do que dispõe o artigo 165 da Constituição Federal
e o artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por esta razão, a receita
estimada que dê cobertura à Programação do Governo é calculada em abril, ainda
com pouca informação sobre o comportamento da arrecadação do Estado. Em
conseqüência, o Governo não tem condições de projetar adequadamente os
investimentos para os exercícios seguintes.”
O Governo da União, até o presente momento, ainda não editou Lei
Complementar a que se refere o artigo 165 §9º, I e II, da Constituição da
República, deixando aos Estados a definição dos prazos de encaminhamento do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária,
estendendo-as aos respectivos Municípios de sua unidade territorial, como
parâmetro constitucional.
Dispõe o artigo 165, da Carta Magna:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos.”

O Governador do Estado, em arrazoado legislativo, explica, de forma bastante
clara, a pertinência técnica das alterações de datas, propostas na PEC:
“Do mesmo modo, o limite de 1º de agosto para envio do PPA obriga que os
órgãos tenham de se planejar para o exercício seguinte a partir de maio, quando
ainda estão absortos nas primeiras tarefas de executar o que foi planejado no
ano anterior, sem informação precisa sobre os resultados das ações programadas,
o que diminui a sua capacidade de estabelecer metas e prazos.
A participação dos parlamentares na construção da programação do Governo, por
outro lado, acaba por ser fragmentada em dois momentos de apreciação
legislativa distintos, um para o PPA e outro para a LOA, em que o Deputado não
obtém uma visão mais integrada das ações propostas, dificultando a proposição
de emendas mais consistentes que efetivamente influenciem nas prioridades do
Governo.
Ademais, no calendário vigente, o Governo elabora e envia a sua programação
antes de poder ter acesso a informações mais consistentes do Planejamento do
Governo Federal, que envia o seu PPA, suas revisões anuais e o Orçamento Geral
da União - OGU, juntos no dia 31 de agosto. Esse fato dificulta a captação de
recursos federais e impacta no planejamento dos projetos estruturadores, que
dependem de verbas federais para serem viabilizados.
Nesse sentido, as modificações de que trata a inclusa Proposta de Emenda
Constitucional consistem:
a) Na alteração do prazo de devolução para sanção, da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, que passa a ser o dia 31 (trinta e um) de agosto de cada ano,
permanecendo inalterado o encaminhamento do Projeto de Lei à Assembléia
Legislativa, que continuará a ser enviado até o dia 1º (primeiro) de agosto.
b) Na mudança do prazo de envio do Plano Plurianual, que passa a ser remetido à
Assembléia Legislativa até o dia 15 (quinze) de outubro do primeiro exercício
de cada mandato e devolvido para sanção até o dia 30 (trinta) de novembro do
mesmo ano.
c) Na sincronização do envio dos Projetos de Lei que tratam das revisões anuais
do Plano Plurianual e do Orçamento Anual do Estado, a serem enviados à
Assembléia Legislativa na mesma data, até o dia 15 (quinze) de outubro e
devolvido para sanção até o dia 30 (trinta) de novembro do mesmo ano.
Com o novo cronograma, as disponibilidades orçamentárias passariam a ser
estimadas em junho, com praticamente todo o semestre de arrecadação já fechado,
permitindo uma projeção de investimentos mais próxima da trajetória de
crescimento da receita.
Com a mudança na data de entrega do PPA na Assembléia Legislativa, os órgãos
não só dispõem de mais tempo para o apronto da programação de suas atividades,
como poderão fazê-lo mais próximos do final do exercício, quando já é possível
avaliar as ações em execução e definir as estratégias para o período seguinte,
facilitando a previsão das despesas e a qualidade das informações prestadas ao
Legislativo. Ademais, com a sincronização das atividades de elaboração do PPA e
LOA, será possível garantir a absoluta coerência entre os projetos e a
programação das despesas do Governo, facilitando a preparação imediata para a
ação prática de Governo.
Com a proposta de sincronização dos calendários do PPA e da LOA, o Poder
Legislativo ganhará em termos qualitativos na elaboração das emendas, pois a
proposição de alterações nos Programas e Ações constantes do PPA e LOA serão
concomitantes, de modo que as escolhas políticas apontadas pelo Parlamentar
sejam nos dois instrumentos de planejamento governamental.
Com o trâmite do PPA e da LOA em sintonia, o Governo de Pernambuco acompanha a
solução adotada pela União, onde os instrumentos de Planejamento Governamental
seguem ritos paralelos, de modo que será possível compatibilizar os seus
Programas aos do Governo Federal e potencializar a captação de recursos
federais para viabilizar sua estratégia de desenvolvimento.
Cumpre esclarecer que os prazos ora propostos vigorarão já a partir do
exercício de 2008, até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o
artigo 165, § 9º, incisos I e II, da Constituição Federal, sendo aplicáveis
tanto ao Estado como aos municípios.”
É importante realçar, que os prazos dispostos na PEC governamental,
comparativamente, aos estabelecidos, atualmente, na Constituição do Estado, tem
as seguintes diferenças:
Legenda:
(1) PPA: Plano Plurianual;
(2) LDO: Lei de Diretrizes Orçamentárias;
(3) LOA: Lei Orçamentária Anual Estadual;
(4) RPA: Revisão da Parcela Anual.

(1) vigência, até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
governamental subseqüente;
(2) vigência, a partir, e, até o ano do exercício financeiro alcançado;
(3) vigência, a partir, e, até o ano do exercício financeiro alcançado;
(4) vigência, a partir do segundo ano do mandato governamental, para o
exercício financeiro seguinte do PPA.
Gestões democráticas, após a publicação da PEC, foram realizadas pelos
Poderes Executivo e Legislativo, nos quais restou o consenso, no sentido de
alterá-la, embora pudessem os parlamentares fazê-lo, via emenda.
Entretanto, o Presidente da Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação,
Deputado Geraldo Coelho, mediante o ofício CFOT nº 47/2008, de 13 de maio de
2008, ao Presidente deste Colegiado Técnico, solicita que a alteração seja
realizada por esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, que passam a
ser as seguintes:
Há especial realce ao tema na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000,
na qual há expressivo veto presidencial aos condicionamentos do PPA e da LDO
(art. 4º), e LOA (art. 5º), ausentes os critérios técnicos objetivos ao RPA.
No entanto, ressalva a LRF no §4º do art. 8º, o acompanhamento das metas
fiscais estabelecidas de cada quadrimestre, em audiência pública, na comissão
competente, em âmbito federal, sem correspondência na Constituição do Estado e
no Regimento Interno deste Poder.
É forçoso observar-se a existência de aparente contradição no caput do
artigo 124, da Constituição do Estado, com seu §1º, I a IV.
É que naquele dispositivo principal dispõe que: “Os projetos de lei
relativos ao plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual
serão enviados à Assembléia Legislativa nos prazos fixados em lei
complementar”, e no §1º, estabelece os referidos prazos:
“§ 1º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo
165, §9º, I e II da Constituição da República Federativa do Brasil, e a partir
do exercício do ano 2003 o Estado e os Municípios obedecerão às seguintes
normas:
I - projeto de lei do Plano Plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato governamental subseqüente, será encaminhado até
o dia primeiro de agosto do primeiro exercício financeiro de cada mandato e
devolvido para a sanção até quinze de setembro do mesmo ano;
II - o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até o dia
primeiro de agosto de cada ano e devolvido para sanção até o dia quinze de
setembro do mesmo ano;
III - o projeto de Lei Orçamentária Anual do Estado e dos Municípios será
encaminhado até o dia quinze de outubro de cada ano e devolvido para sanção até
o dia trinta de novembro do mesmo ano;
IV - anualmente, a partir do segundo ano do mandato governamental, até o dia
primeiro de gosto, o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo o projeto
de lei de Revisão da Parcela Anual para o exercício seguinte do Plano
Plurianual, que será devolvido para sanção até o dia quinze de setembro do
mesmo ano;
V - as propostas orçamentárias parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário e
do Ministério Público serão entregues ao Poder Executivo até 60 dias antes do
prazo previsto neste artigo para efeito de compatibilização das despesas do
Estado.”
Justifica-se, que aquele caput, está a referir-se à Lei Complementar
Federal, daí a ressalva no §1º, a que estão os prazos subsumidos aos
encaminhamentos das proposições tratadas naquele capítulo, até a edição daquele
diploma legal federal, como autoriza o art. 165, §9º, I e II da Carta Magna.
Demonstrados, portanto, os diversos aspectos que cercam o tema, tenha-se o
seguinte:
SUBSTITUTIVO Nº 1
Ementa: Altera integralmente a Proposta de Emenda à Constituição nº 4, de
autoria do Poder Executivo.
Artigo único. A Proposta de Emenda à Constituição nº 4, de autoria do Poder
Executivo, passa a ter a seguinte redação:
“Ementa: Altera o §1º e os seus incisos I a IV do artigo 124, da Constituição
do Estado de Pernambuco.
Art. 1º. O §1º e os seus incisos I a V do artigo 124, da Constituição do
Estado de Pernambuco, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 16,
de 4 de junho de 1999 e 22, de 22 de janeiro de 2003, passam a ter as seguintes
redações:
“Art. 124. (...)
§1º. A partir do exercício de 2008, o Estado e os Municípios, até a vigência
de Lei Complementar Federal, a que se refere o artigo 165, §9º, I e II, da
Constituição da República Federativa do Brasil, observarão o seguinte:
I – o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado ao Poder
Legislativo, até o dia 1º de agosto, de cada ano, e devolvido para sanção, até
31 de agosto de mesmo ano;
II – o projeto de lei do Plano Plurianual, para vigência, até o final do
primeiro exercício financeiro do mandato governamental subseqüente, será
encaminhado, ao Poder Legislativo, até o dia 5 de outubro do primeiro exercício
de cada mandato e devolvido para sanção, até o dia 5 de dezembro do mesmo ano;
III – os projetos de Lei Orçamentárias Anuais do Estado e dos Municípios serão
encaminhados ao Poder Legislativo e às Câmaras Municipais, respectivamente, até
o dia 5 de outubro, de cada ano, e devolvido para sanção, até o dia 5 de
dezembro do mesmo ano;
IV – o projeto de Lei de Revisão da Parcela Anual, a partir do segundo ano do
mandato governamental, ano a ano, será encaminhado ao Poder Legislativo, até o
dia 5 de outubro e devolvido por sanção, até o dia 5 de dezembro do mesmo
ano;”
Art. 2º. Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º. Revogam-se as disposições em contrário.”
Note-se que o inciso V, do §1º do art. 124 e §2º, daquele dispositivo, não
foram alterados, portanto devendo permanecer intactos.
Contudo, dispõe o inciso V, do §1º, do art. 124, da Carta Constitucional do
Estado de Pernambuco, que:

“V - as propostas orçamentárias parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário e
do Ministério Público serão entregues ao Poder Executivo até 60 dias antes do
prazo previsto neste artigo para efeito de compatibilização das despesas do
Estado.”
Vê-se, de pronto, que o prazo de 60 (sessenta) dias atribuído aos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, para a entrega dos seus
respectivos orçamentos parciais, ao serem levados à consideração do Poder
Executivo, para fins de compatibilização das despesas do Estado, remete a que
sejam realizados “... antes do prazo previsto neste artigo ...”.
Ora, nos dispositivos, alterados, não há um único prazo, mas várias, razões
porque, necessário se faz adotar referência aos sessenta dias nos quais os
Poderes Legislativo e Judiciário e o órgão ministerial submetam-se a esse
critério objetivo constitucional, em relação à LOA e ao PPA.
Daí que em proveito à PEC sub examine, é importante destacar o referido
prazo inicial para fins de contagem dos sessenta dias nos quais os poderes e
órgãos mencionados encaminharão ao Poder Executivo os seus orçamentos parciais.

Diante do exposto, opina-se no sentido de que o parecer desta Comissão de
Constituição, Legislação e Justiça, seja pela aprovação da Proposta de Emenda
Constitucional nº 4/2008, de autoria do Poder Executivo, observado o
Substitutivo deste Colegiado.

3. Conclusão da Comissão
Ante o exposto, em vista das considerações expendidas pelo relator, estamos
em que a Proposta de Emenda Constitucional nº 4/2008, de autoria do Poder
Executivo, deve ser aprovada, nos termos do Substitutivo apresentado.


Recife, 3 de junho de 2008.

Sala da Comissão de Constituição, Legislação e Justiça.

Presidente: José Queiroz.
Relator: Isaltino Nascimento.
Favoráveis os (4) deputados: Alberto Feitosa, Coronel José Alves, Maviael Cavalcanti, Teresa Leitão.
Favoráveis com restrições os (0) deputados: .
Contrários os (0) deputados: .

Presidente
José Queiroz
Efetivos
Pedro Eurico Augusto César Filho Augusto Coutinho Carla Lapa	Isaltino Nascimento João Negromonte Lourival Simões Teresa Leitão
Suplentes
Alberto Feitosa Antônio Moraes Ceça Ribeiro Coronel José Alves Doutora Nadegi	Eriberto Medeiros Maviael Cavalcanti Pastor Cleiton Collins Sebastião Rufino

Autor: Isaltino Nascimento