Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1390/2020

AUTORIA: DEPUTADA ALESSANDRA VIERA

PROPOSIÇÃO QUE INSTITUI A POLÍTICA DE ATENÇÃO À ONCOLOGIA PEDIÁTRICA DE PERNAMBUCO. MATÉRIA INSERTA NA ESFERA DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA DISPOR SOBRE “PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE” E  “PROTEÇÃO À INFÂNCIA E À JUVENTUDE” (ART. 24, XII E XV, DA CF/88). DIREITO À SAÚDE (ART. 6º C/C ART. 196 E SS, CF/88). DEFESA DAS CRIANÇAS E ADOLESCENTES COM CÂNCER. MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DESTE COLEGIADO. POSSIBILIDADE DE PROJETOS DE INICIATIVA PARLAMENTAR INSTITUINDO POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE QUE NÃO AUMENTEM DESPESA DO PODER EXECUTIVO NEM INTERFIRAM NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS DAQUELE PODER. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO DESTE COLEGIADO.

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, o Projeto de Lei Ordinária nº 1390/2020, de autoria da Deputada Alessandra Vieira, que institui a Política de Atenção à Oncologia Pediátrica de Pernambuco.

O Projeto de Lei tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime ordinário (art. 223, inciso III, Regimento Interno).

É o relatório.

2. PARECER DO RELATOR

Cabe à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, nos termos do art.94, I, do Regimento Interno desta Casa, manifestar-se sobre a constitucionalidade, legalidade e juridicidade das matérias submetidas a sua apreciação.

A proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 194, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.

Trata-se de louvável iniciativa, fundamental para assegurar o direito das crianças e adolescentes com câncer.

Em breve definição, as políticas públicas são tidas como “programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.” (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 241).

Nesse contexto, é possível inferir-se que a presente proposta trata essencialmente de política pública, a qual deve guardar observância com as demais regras de repartição constitucional de competências e hipóteses de iniciativa reservada ou privativa.

Quanto à constitucionalidade formal orgânica, o Projeto de Lei encontra-se inserto na competência administrativa comum (art. 23, II, CF/88) e legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, XII e XV, CF/88), in verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XV - proteção à infância e à juventude;

É inconteste que a competência da União para legislar sobre normas gerais não afasta a competência dos Estados-membros.

Cabe à lei estadual legislar sobre assunto da competência concorrente, desde que, no exercício de tal atividade, o Estado-membro venha a acrescentar, de maneira constitucional, legal e jurídica, disposições complementares a par das normas gerais já existentes. É a denominada competência suplementar-complementar dos Estados-membros.

Exemplo disso é a Lei Estadual nº 16.538, de 9 de janeiro de 2019, que institui o Estatuto da Pessoa com Câncer no Estado de Pernambuco. A proposição sub examine vem justamente somar-se ao exercício dessa competência legislativa, de forma a aprimorar o espectro normativo existente, por meio da instituição de Política Pública de atenção integral às crianças e aos adolescentes com câncer.

Quanto à constitucionalidade formal subjetiva, importante neste ponto consignar um avanço de entendimento, com a proposta, por este Relator, de superação de tese firmada no âmbito deste Colegiado no sentido de que Projetos de Lei de iniciativa parlamentar que instituam “políticas públicas” não poderiam ser aprovados.

Antes de adentrar nas razões pelas quais entende-se que a posição clássica deste colegiado merece ser superada, é de bom alvitre valer-se de algumas lições do Direito Processual Civil sobre o instituto da “Superação”, que embora aplicado no âmbito judicial tem a mesma lógica passível de aplicação para os entendimentos firmados nesta Comissão. Segundo Alexandre Freitas Câmara:

“A superação (muito conhecida pela designação inglesa overruling) evita o engessamento do Direito e reconhece que os padrões decisórios são criados a partir de certas circunstâncias fáticas e jurídicas que precisam permanecer presentes para que possam eles continuar a ser aplicados.[...]

Havendo, pois, justificados motivos, o padrão decisório pode – e deve – ser superado, modificando-se a tese nele firmada, de modo que ele perderá sua eficácia vinculante para casos futuros” (CÂMARA, Alexandre Freitas / O Novo Processo Civil Brasileiro  - 5ª Ed.  – São Paulo: Atlas, 2019. Pág 532)

Vejamos também o magistério de João Trindade Cavalcante Filho sobre o tema das políticas públicas criadas a partir de projetos de lei de iniciativa parlamentar:

“Pode o Legislativo iniciar projeto de lei que instituam políticas públicas ? Ou se trata de iniciativa exclusiva do Poder Executivo ?

De acordo com a interpretação que entendemos ser a mais adequada ao sistema constitucional brasileiro, a alínea e do inciso II do  § 1º do art. 61 da não veda ao Legislativo iniciar projetos de ei sobre políticas públicas.

Em primeiro lugar, porque, como já analisamos, a iniciativa privativa não constitui regra em nosso ordenamento, devendo, por isso, ser interpretada em sentido estrito.  Ora, a interpretação literal do dispositivo citado indica que é exclusiva do Presidente da República a tarefa de propor projetos de lei sobre criação e extinção de órgãos e Ministérios da Administração Pública. [...]

Consideramos, destarte, adequada a teoria já aventada pelo Supremo Tribunal Federal (embora não desenvolvida de forma aprofundada) de que o que se veda é a iniciativa parlamentar que vise ao redesenho de órgãos do Executivo, conferindo-lhes novas e inéditas atribuições, inovando a própria função institucional da unidade orgânica.” (CAVALCANTE FILHO, João Trindade / Processo Legislativo Constitucional – 3ª Ed. rev. ampl. e atual. – Salvador: Ed. Juspodivm 2017. Pág 61)

Outrossim, convém destacar posições do Supremo Tribunal Federal neste sentido, de que, em não havendo novas atribuições aos órgãos do Poder Executivo, não há que se falar em inconstitucionalidade:

“Diferentemente do que sustentado, os artigos 1º, 4º, 6º e 7º da lei estadual impugnada não chegaram a promover inovações na realidade orgânica do Executivo local, seja pela criação de novos cargos, serviços ou mesmo obrigações. As normas em exame cuidaram apenas de especificar quais os cuidados médicos, dentre aqueles já providos ordinariamente pela rede pública de saúde, deveriam ser garantidos a determinada classe de pacientes (portadores de sequelas graves causadas por queimaduras), tendo em vista a situação de vulnerabilidade por eles experimentada.

As prestações estatais preconizadas – reabilitação física, psicológica e reinserção social – dão concretização à premissa de “atendimento integral” (art. 198, II, da Constituição Federal), que norteia as ações e serviços de saúde em todo o território nacional, conforme corroborado pela Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde.” (Voto Min. Relator Alexandre de Moraes na ADI 5293, Tribunal Pleno, julgado em 08/11/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-263  DIVULG 20-11-2017  PUBLIC 21-11-2017)

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 1.602/2011 do Estado do Amapá. Projeto “Oportunidade” para reinserção de apenados. 3. Inexistência de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 4. Competência privativa da União para legislar sobre licitações e contratos. Normas gerais. 5. Inexistência de vício de inconstitucionalidade formal. 6. Concretização de direitos fundamentais, internacionalmente assegurados. Direito do preso à ressocialização. 7. Inexistência de inconstitucionalidade material. 8. Importância das políticas públicas federais, estaduais e municipais, elaboradas com a colaboração do Poder Judiciário, Ministério Público e CNJ, para a reinserção dos presos e egressos do sistema penitenciário no mercado de trabalho. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

(ADI 4729, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-149  DIVULG 15-06-2020  PUBLIC 16-06-2020)”

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, Pleno, ADI-MC nº 724/RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27.4.2001 (original sem grifos).

“(...) uma interpretação ampliativa da reserva de iniciativa do Poder Executivo, no âmbito estadual, pode resultar no esvaziamento da atividade legislativa autônoma no âmbito das unidades federativas.” (STF - ADI: 2417 SP, Relator: Min. Maurício Corrêa, Data de Julgamento: 03/09/2003,  Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 05-12-2003).

Assim sendo, entendo, no que proponho que este Colegiado passe a seguir, que projetos de iniciativa de parlamentar tratando sobre instituição de políticas públicas passam a ser aprovados no âmbito desta Comissão – ressalvada eventual incompatibilidade material-  quando

1. não alterem as atribuições já existentes ou criem novas atribuições  para  órgãos e Entidades do Poder Executivo e

2.  não gerem aumento de despesa para o Poder Executivo,

No projeto sob exame, destaca-se que não  há qualquer previsão  sobre a criação, reestruturação ou extinção de órgãos ou entidades do Poder Executivo, em modo que pudesse caracterizar afronta à iniciativa legislativa do Governador do Estado.

O Projeto de Lei em análise apenas relaciona providências a serem adotadas por parte do Poder Público em relação às crianças e adolescentes com câncer. As diretrizes, objetivos e finalidades da política podem ser atingidas por meio da estrutura pré-existente no âmbito do Poder Executivo.

A implantação, a coordenação e o acompanhamento do Programa ainda ficarão a cargo do órgão competente do Poder Executivo, a quem incumbirá, também, promover concretamente às ações previstas na proposição, mediante conveniência e oportunidades administrativas.

Tampouco incorre em aumento de despesa no âmbito do Poder Executivo, de modo que não resta caracterizada afronta ao disposto no art. 19, §1º, II, da Constituição do Estado de Pernambuco.

Desse modo, não estando a matéria no rol das afetas à iniciativa privativa do Governador do Estado, franqueia-se ao parlamentar a legitimidade subjetiva para deflagrar o correspondente processo legislativo. Infere-se, portanto, quanto à iniciativa, a constitucionalidade formal subjetiva da proposição.

Compete às respectivas Comissões de mérito, nos termos regimentais, avaliarem a real necessidade de criação da referida política, convocando, se necessário, entidades e organizações diretamente afetas à temática.

Entretanto, necessária a apresentação de Substitutivo, tendo em vista que se fazem necessários ajustes na proposição, de forma a adequá-la à técnica legislativa e à norma linguística, em conformidade com as determinações contidas na Lei Complementar Estadual nº 171/2011, assim como afastar dispositivos que interferem na autonomia administrativa do Poder Executivo ou ocasionam, de forma direta e imediata, aumento de despesa no âmbito do Poder Executivo.

Dessa forma, apresenta-se Substitutivo nos seguintes termos:

SUBSTITUTIVO N°         /2021

AO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 1390/2020

Altera integralmente a redação do Projeto de Lei Ordinária nº 1390/2020.

Artigo único. O Projeto de Lei Ordinária nº 1390/2020 passa a ter a seguinte redação:

“Institui, no âmbito do Estado de Pernambuco, a Política Estadual de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente com Câncer.

Art. 1º Fica instituída, no âmbito do Estado de Pernambuco, a Política Estadual de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente com Câncer, com o objetivo de buscar o aumento dos índices de cura e a melhoria da qualidade de vida dos pacientes com câncer.

§1º Consideram-se abrangidos pela presente política todas as crianças e adolescentes com suspeita e/ou diagnóstico de câncer, na faixa etária de 0 a 19 anos.

§2º A aplicação do disposto nesta Lei não exclui a aplicação dos princípios, objetivos, instrumentos, direitos e garantias previstos em outras legislações, notadamente o estabelecido na Lei nº 16.548, de 9 de janeiro de 2019 (Estatuto da Pessoa com Câncer no Estado de Pernambuco).

Art. 2º São diretrizes da Política Estadual de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente com Câncer:

I - respeito à dignidade humana, à igualdade e à não discriminação, promovendo a melhoria das condições de assistência à saúde das crianças e adolescentes com câncer infanto-juvenil;

II - garantia ao tratamento diferenciado, universal e integral às crianças e aos adolescentes, priorizando o diagnóstico precoce;

III - equidade no acesso através de protocolos clínicos de gravidade e prioridade para o acesso ao serviço especializado; e

IV - inclusão e participação plena e efetiva na sociedade das crianças e adolescentes com câncer, proporcionando melhor qualidade de vida durante e após o tratamento.

Art. 3º São instrumentos da Política Estadual de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente com Câncer:

I - instituir uma linha de cuidado complementar para o câncer infanto-juvenil;

II - fortalecer os processos de regulação como garantia de acesso ao diagnóstico precoce, tratamento integral, reabilitação e cuidados centrados na família;

III - definir, preferencialmente, serviços atualmente habilitados em oncologia pediátrica para o tratamento do câncer infanto-juvenil;

IV - implantar sistema informatizado como plataforma estadual única e transparente de regulação do acesso aos pacientes com casos suspeitos ou confirmados de câncer infanto-juvenil;

V - implantar serviço de tele consultoria para apoio ao diagnóstico precoce e seguimento clínico adequado durante e após o processo de diagnóstico e tratamento, de acordo com as melhoras evidências científicas;

VI - aprimorar a habilitação e contratualização dos serviços de referência, garantindo o acesso da população referenciada à serviços assistenciais de qualidade, conforme legislação vigente do Ministério da Saúde; e

VII - monitorar continuamente a qualidade assistencial dos serviços prestados, através de indicadores específicos do câncer infanto-juvenil, dando transparência aos resultados assistenciais de cada serviço.

Art. 4º São objetivos específicos da Política Estadual de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente com Câncer:

I - avaliar o cumprimento dos critérios de habilitação dos centros médicos especializados;

II - prever o atendimento de crianças de 0 a 10 anos e adolescentes de 10 a 19 anos incompletos nos centros habilitados em oncologia pediátrica;

III - estimular a melhoria contínua, sustentável e responsável da infraestrutura dos serviços habilitados;

IV - qualificar a suspeição clínica e facilitar o acesso aos serviços de diagnóstico nos centros habilitados em oncologia pediátrica já existentes;

V - viabilizar que pacientes com necessidades específicas possam ter o benefício de segunda opinião em modelo de assistência integral em Rede assistencial;

VI - promover processos contínuos de capacitação dos profissionais da área da saúde sobre o câncer infanto-juvenil;

VII - conscientizar a rede escolar e a comunidade em geral sobre o câncer infanto-juvenil, visando à contribuição para a detecção e tratamento precoce;

VIII - permitir o encaminhamento dos pacientes que necessitam de procedimentos médicos especializados, não disponíveis no centro de origem, para os demais centros habilitados para realização do procedimento, sem prejuízo da continuidade do tratamento posterior em seu centro;

IX - estimular Programas de Pesquisas Cientificas nos Centros habilitados;

X - fornecer capacitações e acordar com as secretarias de saúde sobre os protocolos de tratamento validados pela Sociedade Brasileira de Oncologia Pediátrica – SOBOPE-, promovendo à adesão a esses protocolos;

XI - estimular o desenvolvimento científico e tecnológico para promoção de avanços no combate ao câncer infanto-juvenil;

XII - reforçar a obrigatoriedade do registro dos casos de câncer infanto-juvenil no Registro Hospitalar de Câncer e no Registro de Câncer de Base Populacional, conforme legislação vigente, com a devida qualidade e completude dos dados no Sistema Único de Saúde – SUS, tendo como prazo máximo de registro de 2 anos após o diagnóstico;

XIII - estender a obrigatoriedade do registro dos casos de câncer infanto-juvenil à rede privada e suplementar de saúde;

XIV - incluir como fonte notificadora do registro de câncer de base populacional os laboratórios de patologia clínica, de Citopatologia e biologia molecular, com informações sobre as variáveis de identificação, variáveis demográficas e variáveis referentes ao tumor, sejam eles públicos ou privados; e

XV - monitorar o tempo entre o diagnóstico de câncer infanto-juvenil e o primeiro tratamento recebido na rede SUS.

Art. 5º O atendimento à criança e ao adolescente com câncer será organizado em rede oncológica de assistência integral, com implantação de uma linha de cuidado para o câncer infanto-juvenil, baseada em modelos assistenciais de cuidado integral ao paciente, integração dinâmica com os serviços habilitados, definição de fluxos e pactuações, abrangendo desde a atenção básica a alta complexidade, através de um sistema informatizado como plataforma estadual única.

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Feitas essas considerações, o parecer do relator é pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1390/2020, de autoria da Deputada Alessandra Vieira, conforme Substitutivo acima apresentado.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Diante do exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, a Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, opina pela aprovação do Projeto de Lei Ordinária nº 1390/2020, de autoria da Deputada Alessandra Vieira, nos termos do Substitutivo deste Colegiado.