Texto Completo
Projeto de Lei Complementar nº 712/2023
Autora: Governadora do Estado
PROPOSIÇÃO QUE FIXA OS NOVOS VALORES NOMINAIS DE VENCIMENTO BASE PARA OS CARGOS PÚBLICOS QUE INDICA. MATÉRIA INSERIDA NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA RESIDUAL DOS ESTADOS MEMBROS, NOS TERMOS DO ART. 25, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA PRIVATIVA DA GOVERNADORA DO ESTADO, NOS TERMOS DO ART. 19, § 1º, IV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. CUMPRIMENTO DO DISPOSTO NO ART. 5° DA LEI FEDERAL N° 11.738, DE 16 DE JULHO DE 2008 – ATUALIZAÇÃO DO PISO SALARIAL PROFISSIONAL DO MAGISTÉRIO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE OU ILEGALIDADE. PROJETO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF E DO STJ. PELA APROVAÇÃO.
1. Relatório
Vem a esta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça o Projeto de Lei Complementar nº 712/2023, de autoria da Governadora do Estado, que visa fixar os novos valores nominais de vencimento base para cargos públicos de Professor, da rede pública estadual de ensino.
Consoante justificativa apresentada no projeto em epígrafe, in verbis:
“Senhor Presidente,
Tenho a honra de encaminhar, para apreciação dessa Augusta Casa, o anexo Projeto de Lei Complementar que fixa novos valores nominais de vencimento base para os cargos públicos que indica.
A medida ora proposta prevê a atualização do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, a partir de 1º de janeiro de 2023, conforme indicado nos Anexos I a IV, para as grades de vencimento base dos cargos públicos de Professor, integrantes dos grupos ocupacionais referidos na Lei nº 11.559, de 10 de junho de 1998, bem como dos cargos públicos de Professor com formação em Magistério, integrantes do quadro de pessoal em extinção ou que não sejam detentores de habilitação específica.
Ademais, cabe ressaltar que também serão alcançados pela referida medida os Professores da Secretaria de Educação e Esportes contratados por tempo determinado, nos termos da Lei nº 14.547, de 21 de dezembro de 2011.
Mister consignar que a presente proposição ao assegurar o cumprimento, pelo Estado de Pernambuco, do art. 5° da Lei Federal n° 11.738, de 16 de julho de 2008, no que diz respeito ao valor do piso salarial profissional nacional do magistério público estadual, demonstra o compromisso do Governo Estadual com a valorização dos profissionais da área.
Certa da compreensão dos membros que compõem essa Casa na apreciação da matéria que ora submeto à sua consideração, solicito a observância do regime de urgência de que trata o art. 21 da Constituição Estadual, na tramitação do anexo Projeto de Lei Complementar.”
O Projeto de Lei tramita em regime de urgência.
2. Parecer do Relator
A Proposição vem arrimada no art. 19, caput, da Constituição Estadual e no art. 223, II, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa.
A proposição apresentada pela Exma. Sra. Governadora do Estado tem a finalidade de cumprir o disposto no art. 5° da Lei Federal n° 11.738, de 16 de julho de 2008, atualizando o piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica do Estado de Pernambuco.
A matéria versada no Projeto de Lei ora em análise encontra-se inserta na competência residual dos Estados-Membros, nos termos do art. 25, § 1º, da Constituição Federal.
Como leciona Alexandre de Moraes:
“A regra prevista em relação à competência administrativa dos Estados-membros tem plena aplicabilidade, uma vez que são reservadas aos Estados as competências legislativas que não lhes sejam vedadas pela Constituição.
Assim, os Estados-membros poderão legislar sobre todas as matérias que não lhes estiverem vedadas implícita ou explicitamente.
São vedações implícitas as competências legislativas reservadas pela Constituição Federal à União (CF, art. 22) e aos municípios (CF, art. 30).
São vedações explícitas as normas de observância obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-organização e normatização própria, consistentes, conforme já estudado, nos princípios sensíveis, estabelecidos e federais extensíveis.” (in Direito Constitucional, Ed. Atlas, 16ª ed., 2004, p. 302)
Não estando a matéria nele tratada compreendida nas competências da União e dos Municípios, deve-se considerá-la competência remanescente dos Estados-membros, com fulcro no art. 25, § 1º, da Carta Magna, cuja redação é a seguinte:
“Art. 25. .....................................................................
...................................................................................
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.”
Por outro lado, a sua iniciativa é privativa do Governador do Estado, conforme determina o art. 19, § 1º, IV, da Constituição Estadual, in verbis:
“Art. 19. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral da Justiça e aos cidadãos, nos casos e formas previstos nesta Constituição.
§ 1º É da competência privativa do Governador a iniciativa das leis que disponham sobre:
(...)
IV - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos públicos, estabilidade e aposentadoria de funcionários civis, reforma e transferência de integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar para a inatividade.”
Outrossim, importante destacar decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de Suspensão de Liminar, na qual o Pretório Excelso reconheceu a viabilidade jurídica da decisão do Estado de São Paulo em aplicar o reajuste apenas para aqueles cargos de professores que recebessem remuneração inferior ao piso, de forma a garantir a observância do piso da categoria, sem estender o reajuste aos servidores que já fossem remunerados em valor acima do piso salarial. Vejamos excertos da ementa da decisão:
DECISÃO MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. PISO SALARIAL PROFESSOR. ABONO COMPLEMENTAR PROPORCIONAL À DIFERENÇA ENTRE O VENCIMENTO BÁSICO INICIAL DA CARREIRA DE MAGISTÉRIO ESTADUAL E VALOR DO PISO NACIONAL. INCORPORAÇÃO DO ABONO PECUNIÁRIO AO VENCIMENTO BÁSICO. EXTENSÃO A TODOS OS INTEGRANTES DA CARREIRA DO MAGISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. AMEAÇA DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. MEDIDA DEFERIDA.(...)
O caso 2. Em 17.3.2017, o Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo ajuizou a Ação Civil Pública n. 1012025-73.2017.8.26.053, objetivando o reajuste do vencimento inicial da carreira de magistério estadual em 10,15%, para adequá-lo ao piso salarial nacional do professor e a incidência desse percentual de reajuste sobre todos níveis, faixas e classes que compõem a carreira do magistério estadual (doc. 3). (...) Em 30.6.2017, sobreveio a sentença, tendo sido julgado procedente o pedido para determinar “o reajuste do salário base inicial dos integrantes do Quadro do Magistério do Estado de São Paulo, incorporando ao salário base o Abono estabelecido no Decreto n. 42.500/17, com repercussão na carreira e nas demais vantagens incorporáveis, no patamar do piso salarial nacional vigente” (doc. 9). (...). O exame preliminar da causa sugere que, a pretexto de corrigir a irregularidade do pagamento dos profissionais de educação em patamar inferior ao piso nacional anualmente fixado, determinou-se espécie de reajuste geral dos integrantes de toda a carreira do magistério público estadual, providência que repercutiu em expressivo incremento dos gastos públicos com o pagamento de folha de pessoal sem fundamento legal específico e ponderado. A assertiva segundo a qual haveria certa “proporcionalidade matemática” entre os diversos níveis, faixas e classes que compõem a carreira do magistério estadual não parece, ao menos nesse juízo preliminar, fundamento bastante para se estender linearmente o índice de reajuste devido àqueles profissionais que, ilegalmente, percebiam remuneração inferior ao piso nacional. As categorias profissionais que compõem o serviço público federal, estadual ou municipal são dispostas em carreiras, nas quais se estabelecem faixas entre o nível inicial e o final, o que não se faz administrativa, mas legalmente, sempre segundo proporção que o legislador define e fundamenta. Neste exame preliminar, o quadro descrito permite vislumbrar que, a prevalecer a compreensão explicitada na decisão contrastada, sempre que o piso nacional for reajustado pela União, o mesmo fator deveria ser aproveitado por toda a categoria. Tanto é o que alega o Requerente que causaria abalo significativo nas contas estaduais e suscitaria dúvida sobre o respeito, ou não, ao princípio federativo, pois o piso nacional, por óbvio, é determinado pela União e teria de ser acompanhado, em diferentes categorias ou níveis da carreira pela unidade federada independente de sua autonomia administrativa, financeira e legal. O aumento do piso nacional, divulgado anualmente pelo Ministério da Educação, deixaria de constituir piso, tornando-se reajuste geral anual do magistério, alcançando Estados e Municípios sem qualquer juízo sobre a capacidade financeira desses entes e sobre o atendimento dos limites impostos pela lei de responsabilidade fiscal, o que não parece ter sido o objetivo da Emenda Constitucional n. 53/2006. Ademais, a determinação de incidência do percentual de reajuste do piso nacional do magistério a toda a categoria profissional parece fundar-se na necessidade de preservar a isonomia entre os integrantes das demais classes, níveis e faixas da carreira do magistério público estadual, o que esbarra na Súmula Vinculante n. 37 deste Supremo Tribunal. 8. Pelo exposto, presentes os pressupostos autorizadores da medida cautelar, sem prejuízo de posterior reexame da matéria após a instrução desta medida, defiro-a para suspender os efeitos da decisão proferida pelo juízo da Sétima Vara da Fazenda Pública de São Paulo nos autos da Ação Civil Pública n. 1012025-73.2017.8.26.00053, confirmada pela Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do São Paulo, apenas até o exame do recurso extraordinário com agravo interposto contra essa decisão (art. 12, § 1º, da Lei n. 7.347/1985, art. 4º da Lei n. 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 9. Manifestem-se, sucessivamente, o Interessado e a Procuradoria-Geral da República (art. 4º, § 2º, da Lei 8.437/1992). 10. Na sequência, retornem os autos à Presidência deste Supremo Tribunal. Comunique-se com urgência. Publique-se. Brasília, 13 de abril de 2018. Ministra CÁRMEN LÚCIA Presidente
Veja-se, também, decisão do Superior Tribunal de Justiça em sede de Recurso Especial Repetitivo a respeito do tema, corroborando o entendimento de que o aumento conferido para garantir o piso salarial não é de extensão obrigatória para toda a carreira:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PISO SALARIAL NACIONAL PARA OS PROFESSORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973.INOCORRÊNCIA. VENCIMENTO BÁSICO. REFLEXO SOBRE GRATIFICAÇÕES E DEMAIS VANTAGENS. INCIDÊNCIA SOBRE TODA A CARREIRA. TEMAS A SEREM DISCIPLINADOS NA LEGISLAÇÃO LOCAL. MATÉRIAS CONSTITUCIONAIS. ANÁLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE.
1. Não viola o art. 535 do CPC/1973 o acórdão que contém fundamentação suficiente para responder às teses defendidas pelas partes, pois não há como confundir o resultado desfavorável ao litigante com a falta de fundamentação.
2. A Lei n. 11.738/2008, regulamentando um dos princípios de ensino no País, estabelecido no art. 206, VIII, da Constituição Federal e no art. 60, III, "e", do ADCT, estabeleceu o piso salarial profissional nacional para o magistério público da educação básica, sendo esse o valor mínimo a ser observado pela União, pelos Estados, o Distrito Federal e os Municípios quando da fixação do vencimento inicial das carreiras.
3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4167/DF, declarou que os dispositivos da Lei n. 11.738/2008 questionados estavam em conformidade com a Constituição Federal, registrando que a expressão "piso" não poderia ser interpretada como "remuneração global", mas como "vencimento básico inicial", não compreendendo vantagens pecuniárias pagas a qualquer outro título. Consignou, ainda, a Suprema Corte que o pagamento do referido piso como vencimento básico inicial da carreira passaria a ser aplicável a partir de 27/04/2011, data do julgamento do mérito da ação.
4. Não há que se falar em reflexo imediato sobre as vantagens temporais, adicionais e gratificações ou em reajuste geral para toda a carreira do magistério, visto que não há nenhuma determinação na Lei Federal de incidência escalonada com aplicação dos mesmos índices utilizados para a classe inicial da carreira.
5. Nos termos da Súmula 280 do STF, é defesa a análise de lei local em sede de recurso especial, de modo que, uma vez determinado pela Lei n. 11.738/2008 que os entes federados devem fixar o vencimento básico das carreiras no mesmo valor do piso salarial profissional, compete exclusivamente aos Tribunais de origem, mediante a análise das legislações locais, verificar a ocorrência de eventuais reflexos nas gratificações e demais vantagens, bem como na carreira do magistério.
6. Hipótese em que o Tribunal de Justiça estadual limitou-se a consignar que a determinação constante na Lei n. 11.738/2008 repercute nas vantagens, gratificações e no plano de carreira, olvidando-se de analisar especificamente a situação dos profissionais do magistério do Estado do Rio Grande do Sul.
7. Considerações acerca dos limites impostos pela Constituição Federal - autonomia legislativa dos entes federados, iniciativa de cada chefe do poder executivo para propor leis sobre organização das carreiras e aumento de remuneração de servidores, e necessidade de prévia previsão orçamentária -, bem como sobre a necessidade de edição de lei específica, nos moldes do art. 37, X, da Constituição Federal, além de já terem sido analisadas pelo STF no julgamento da ADI, refogem dos limites do recurso especial.
8. Para o fim preconizado no art. 1.039 do CPC/2015, firma-se a seguinte tese: "A Lei n. 11.738/2008, em seu art. 2º, § 1º, ordena que o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica deve corresponder ao piso salarial profissional nacional, sendo vedada a fixação do vencimento básico em valor inferior, não havendo determinação de incidência automática em toda a carreira e reflexo imediato sobre as demais vantagens e gratificações, o que somente ocorrerá se estas determinações estiverem previstas nas legislações locais." 9. Recurso especial parcialmente provido para cassar o acórdão a quo e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de que reaprecie as questões referentes à incidência automática da adoção do piso salarial profissional nacional em toda a carreira do magistério e ao reflexo imediato sobre as demais vantagens e gratificações, de acordo com o determinado pela lei local.
Julgamento proferido pelo rito dos recursos repetitivos (art. 1.039 do CPC/2015).
(REsp 1426210/RS, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/11/2016, DJe 09/12/2016)
Mais recentemente, o assunto voltou à tona, sobretudo em decorrência de modificações no ordenamento jurídico nacional. A lei federal nº 11.738, de 16 de julho de 2008, em seu art. 5º, determina a observância da lei federal nº 11.494, de 20 de junho de 2007, para fins da fixação do piso nacional do magistério. Ocorre que a referida lei 11.494/07 foi revogada em 2020 pela lei federal nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020.
Ora, a norma legal que compunha parte do suporte para a implementação do piso não mais subsiste no ordenamento pátrio desde 2020, de forma que, a nosso sentir, o piso que a Governadora do Estado está atendendo com o presente PLC sequer seria de observância obrigatória, posto fixado por veículo normativo infralegal (Portaria do MEC), desprovido de força jurídico-normativa para tanto. Inclusive, conforme já registrou o STF, julgando a ADI nº 5179 (DJe 17/09/2020), há “impossibilidade de o Poder Judiciário determinar reajuste com base em critério não previsto legalmente”.
Em suma, entendemos, conforme explicitado, que o PLO sob exame é constitucional do ponto de vista formal e material. Ademais, com base na jurisprudência do STF e do STJ, firmamos entendimento no sentido de que não há qualquer vício de constitucionalidade em conferir o reajuste, ao menos no presente momento, apenas aos servidores que estejam abaixo do valor do piso nacional, já que não há obrigatoriedade de ser aplicado o percentual de reajuste a toda a carreira. Por fim, em nosso sentir, a Governadora do Estado sequer estaria obrigada a tomar a atitude que está tomando, ou seja: conferir o reajuste para atender o piso que foi fixado por instrumento infralegal, conforme explicado no parágrafo supra, em virtude do vácuo normativo gerado pela revogação da lei federal nº 11.494/07.
Destaque-se, ainda, que os aspectos financeiros e orçamentários, deverão ser objeto de análise pela Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação, em face de sua competência regimental para opinar sobre as respectivas matérias.
Diante do exposto, opino no sentido de que o parecer desta Comissão de Constituição, Legislação e Justiça seja pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 712/2023, de autoria da Governadora do Estado.
3. Conclusão
Ante o exposto, tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 712/2023, de autoria da Governadora do Estado.
Histórico