Alepe - Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO DESARQUIVADA Nº 23/2022

AUTORIA: DEPUTADO CORONEL ALBERTO FEITOSA E OUTROS

PROPOSIÇÃO QUE ALTERA A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO A FIM DE DISPOR SOBRE OS LIMITES PARA EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA DE EMENDAS PARLAMENTARES INDIVIDUAIS À LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. VIABILIDADE DA INICIATIVA POR MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO, CONFORME ART. 17, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INEXISTÊNCIA DE LIMITAÇÕES CIRCUNSTANCIAIS (ART. 14, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. MATÉRIA INSERTA NA AUTONOMIA DOS ESTADOS MEMBROS (ART. 25, CAPUT, E ART. 24, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFIGURAÇÃO DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL EM RELAÇÃO A DISPOSITIVO QUE VERSA SOBRE CRIME DE RESPONSABILIDADE DO GOVERNADOR, TENDO EM VISTA A USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E SÚMULA VINCULANTE Nº 46 DO STF).  NECESSIDADE DE REALIZAR MODIFICAÇÕES NO TEXTO DA PROPOSIÇÃO PARA ADEQUÁ-LA AO PADRÃO NORMATIVO ESTABELECIDO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, QUE É, SEGUNDO O STF, DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. COMPATIBILIDADE MATERIAL PERANTE A CARTA MAGNA. PELA APROVAÇÃO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO APROVADO POR ESTE COLEGIADO. 

1. RELATÓRIO

Vem a esta Comissão de Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, para análise e emissão de parecer, a Proposta de Emenda à Constituição Desarquivada nº 23/2022, de autoria do Deputado Coronel Alberto Feitosa e outros, que altera a Constituição do Estado de Pernambuco, a fim de dispor sobre os limites para execução obrigatória de emendas parlamentares individuais à lei orçamentária anual. 

Em síntese, a proposição aumenta a reserva parlamentar prevista no art. 123-A da Constituição Estadual – atualmente fixada em 0,5% (cinco décimos por cento) – para 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) sobre a receita corrente líquida realizada no exercício anterior ao do encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária Anual, sendo esse acréscimo implementado gradualmente até o ano de 2026. Além disso, a proposta exige que ao menos 30% dos créditos decorrentes das emendas parlamentares de execução obrigatória sejam destinados a ações e serviços de saúde. Por fim, a medida prevê que o descumprimento das regras impositivas importará crime de responsabilidade do Governador do Estado, nos termos do art. 38 da Constituição Estadual. 

A Proposta de Emenda à Constituição em referência tramita nesta Assembleia Legislativa pelo regime especial previsto no art. 290 e seguintes do Regimento Interno.

É o relatório. 

2. PARECER DO RELATOR

A proposição vem arrimada no art. 17, inciso I, da Constituição Estadual e no art. 210, inciso I, do Regimento Interno desta Assembleia Legislativa. 

Inicialmente, sob o aspecto formal, verifica-se que, ao ser subscrita por 19 parlamentares, a PEC nº 23/2022 observou o quorum mínimo necessário para a deflagração do processo legislativo, previsto no art. 17, inciso I, da Constituição Estadual e no art. 220, inciso I, do Regimento Interno. Outrossim, não se encontram em vigor quaisquer das limitações circunstanciais ao poder de reforma constitucional referidas no art. 17, § 4º, da Constituição Estadual.

Por outro lado, no que tange à possibilidade de exercício da competência legislativa, a essência da matéria tem amparo na autonomia dos Estados-membros para disciplinar seu regime orçamentário, com fulcro nos arts. 25, caput e 24, inciso II, da Constituição Federal, in verbis: 

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

II - orçamento;

Cumpre ressaltar que, durante a tramitação da PEC nº 4/2019 (que resultou na Emenda Constitucional nº 47, de 18 de novembro de 2019), esta Comissão manifestou-se no sentido de que “o regime federal de execução compulsória de emendas parlamentares não configura norma de reprodução obrigatória, uma vez que não aborda questão atinente ao processo legislativo. Trata-se de norma de reprodução permitida (também chamada de norma de imitação), isto é, uma sugestão que pode ser adotada espontaneamente, total ou parcialmente, pelos estados e municípios” (Parecer nº 108/2019). 

Tal entendimento, no entanto, merece ser revisto em razão de recente julgado proferido pelo Supremo Tribunal Federal. Com efeito, no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.308, ficou assentado que as normas sobre emendas parlamentares impositivas são de reprodução obrigatória pelos entes subnacionais:

Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. Normas estaduais que tratam de emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019. 2. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988). 3. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. 4. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes. 5. Ação parcialmente conhecida e, nessa parte, pedidos julgados procedentes, para declarar a inconstitucionalidade do art. 113, §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019, e, por arrastamento, do art. 24, §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, mantidos os efeitos da cautelar no período em que vigeu. q(ADI 6308, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-116  DIVULG 14-06-2022  PUBLIC 15-06-2022)

Também da lavra do Supremo Tribunal Federal, podemos citar a seguinte decisão, que determina a observância, em âmbito estadual dos percentuais previstos na Constituição Federal a respeito das emendas parlamentares impositivas ao orçamento:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 136-A, §7º, da Constituição do Estado de Rondônia. 3. Medida cautelar deferida pelo Plenário. Precedente: ADI 6.308 MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 29.6.2020. 4. Normas gerais de direito financeiro. Competência da União. 5. Destinação obrigatória de emendas individuais à lei orçamentária. Necessidade de norma de constituição estadual observar o disposto no art. 166 da Constituição Federal. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

(ADI 6670, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-192  DIVULG 24-09-2021  PUBLIC 27-09-2021)

No caso analisado no precedente supracitado, estava em exame Emenda à Constituição do Estado de Rondônia que previa, dentre outras medidas, execução obrigatória das emendas parlamentares em saúde e educação em percentual distinto daquele previsto na Constituição Federal. Enquanto a Carta Magna prevê a obrigatoriedade de que metade do valor destinado às emendas parlamentares impositivas sejam gastos em saúde, a Constituição rondoniense previa um valor de 25%. Na inicial da ADI o Procurador Geral da República questionou tal previsão, sob o argumento de que destoava do modelo previsto na CF/88, de reprodução obrigatória. Acolhendo a argumentação exposta pelo PGR, o Relator da ADI, Ministro Gilmar Mendes, assim se posicionou em seu voto:

“A questão posta em debate cinge-se a saber se norma de Constituição estadual pode dispor sobre destinação de emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária de forma divergente do modelo estabelecido pela Emenda Constitucional 86, de 2015, à Constituição Federal. em debate cinge-se a saber se norma de Constituição estadual pode dispor sobre destinação de emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária de forma divergente do modelo estabelecido pela Emenda Constitucional 86, de 2015, à Constituição Federal. [...]

O art. 136-A, §7º, da Constituição do Estado de Rondônia, com a redação dada pelas emendas constitucionais 104/2015; 107/2016; 120/2017 e 121/2017, passou a prever as emendas individuais impositivas também na esfera estadual, mas com percentuais distintos do modelo federal, destinando apenas 25% dos recursos para ações e serviços públicos de saúde e educação. Eis o teor da norma: 

“Art. 136-A. As emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. “Art. 136-A. As emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. (…) 

(…) §7º Do total dos recursos de que trata o caput deste artigo, 25% (vinte e cinco por cento) serão destinados a ações e serviços públicos de saúde ou educação.” 

 Conforme aponta a Procuradoria-Geral da República, verifico, neste exame preliminar da matéria,  que o constituinte estadual parece violar os artigos 24, I, §1º; 25, caput; 163, I; 165, §9º e 166, §§9º a 12, todos da Constituição Federal, uma vez que a norma estadual estabelece limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166 da Constituição Federal. 

Nos termos da jurisprudência desta Corte, não é permitido ao legislador estadual dispor em sentido contrário ao determinado pela Constituição Federal na matéria.”

Nesse contexto, tendo como referência os entendimentos firmados nos julgados supra, é possível inferir que a presente proposição, no que pretende espelhar o modelo federal, demonstra ser compatível com a Constituição Federal.

Contudo,  conforme apontado acima, é preciso que seja observado o percentual estabelecido na Constituição Federal para gasto com saúde, qual seja: metade do valor das emendas impositivas. No entanto, não é isto que ocorre na PEC ora analisada, que, da mesma forma que a Constituição rondoniense, estabelece percentual diverso para o gasto com saúde, no montante de 30% do total das emendas parlamentares impositivas, em descompasso com o quantitativo previsto na CF/88 e, portanto, inobservando a simetria preconizada pelo Pretório Excelso na ADI 6670 acima mencionada, devendo, por isso mesmo, receber proposição acessória a fim de alterar tal montante. 

Além disso, especificamente quanto ao § 9º acrescido ao art. 123-A (“descumprimento deste artigo importará em crime de responsabilidade, nos termos do art. 38, da Constituição Estadual, sem prejuízo das demais sanções previstas na legislação”), vislumbra-se a ocorrência de inconstitucionalidade por usurpação à competência privativa da União. 

De fato, a tipificação de crimes e de infrações político-administrativos está abarcada pela competência privativa da União para legislar sobre direito penal (art. 22, inciso I, da Constituição Federal), sem permitir o exercício de qualquer competência normativa pelos demais entes políticos.

Nesse sentido, a Súmula Vinculante nº 46 do STF preconiza que: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.” 

De mais a mais, é imprescindível mencionar que, em 31 de dezembro de 2022, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 126/2022, que alterou o percentual das emendas parlamentares impositivas ao orçamento, que passa a ser de 2%.

Entretanto, diferentemente da obrigatoriedade de destinação de 50% das emendas parlamentares impositivas para a área de saúde, entendo que o percentual acima não é impositivo para os demais entes da Federação, os quais, a nosso ver, têm margem para prever percentual diferente, desde que não ultrapasse o teto estabelecido na Carta Magna, tendo em vista a necessidade de respeitar a autonomia política das unidades da Federação.

Ademais, sob o aspecto material e de mérito, a inclusão de regras que tornam a execução orçamentária compulsória, mesmo que de modo parcial, contribui para o fortalecimento do Legislativo, sem implicar ofensa ao princípio da separação de poderes (art. 2º da Constituição Federal).  

Sobre o tema, colacionam-se os irreparáveis argumentos apresentados pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado, ao apreciar a PEC nº 34, de 2019 (nº 2, de 2015, na Câmara dos Deputados):

Quanto à constitucionalidade material, não verificamos qualquer violação às cláusulas pétreas explícitas ou implícitas. Poder-se-ia considerar que a PEC, ao modificar a natureza jurídica de (parte) do orçamento (de autorizativo para impositivo) estaria violando a independência do Poder Executivo – e, por conseguinte, a cláusula pétrea da separação de poderes (CF, art. 2º, combinado com art. 60, § 4º, III). Todavia, assim não entendemos, e por duas razões distintas e complementares. Em primeiro lugar, porque, conforme decidido pelo STF, o caráter de cláusula pétrea de um dispositivo não significa a intangibilidade literal do seu texto, mas apenas a proteção ao seu núcleo essencial, seu âmago (cf. STF, Pleno, ADI nº 2.024/DF). Ora, não se pode dizer que a transformação do orçamento em impositivo, ainda que fosse total, violasse o âmago da separação de poderes; basta lembrar que o país que adotou a mais rígida vertente da teoria de Montesquieu sobre a divisão das funções, os Estados Unidos da América, adotam um orçamento de caráter notadamente impositivo. Demais disso, a iniciativa da lei orçamentária continua sendo exclusiva do Chefe do Executivo – que possui, nunca é demais lembrar, poder de veto em relação à versão aprovada pelo Congresso Nacional. Como se não bastasse, temos também o precedente da EC nº 86, de 17 de março de 2015, que transformou em impositiva a execução financeira e orçamentária das emendas individuais, em movimento em tudo semelhante ao que se está aqui propondo, e que nunca sofreu questionamentos sérios quanto à sua constitucionalidade no aspecto que aqui interessa, já que a cautelar deferida na ADI nº 5.595/DF trata de outras temáticas.

Considerando todo o exposto, faz-se necessária a apresentação de Substitutivo à PEC ora examinada, a fim de determinar que metade do referido valor deve ser destinado a serviços de saúde, bem como retirar a disposição que trata do crime de responsabilidade. Por outro lado, também se faz necessário incluir no texto do substitutivo ora proposto as modalidades de transferência especial e com finalidade definida na regulamentação das emendas parlamentares impositivas.

O objetivo da inclusão acima citada é aperfeiçoar o processo de transferência dos recursos financeiros aos Municípios, em sintonia com a Constituição Federal, o que fora feito pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019.Importante destacar que as referidas modalidades de transferência já foram incorporadas nas Constituições de outros entes federados, como São Paulo e Minas Gerais.

Diante das considerações acima expostas, propomos a aprovação do seguinte Substitutivo:

SUBSTITUTIVO Nº        /2023

À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO  DESARQUIVADA Nº 23/2022.

Altera integralmente a redação da Proposta de Emenda à Constituição Desarquivada nº 23/2022

  Artigo Único. A Proposta de Emenda à Constituição Desarquivada nº 23/2022 passa a ter a seguinte redação:

Altera a Constituição do Estado de Pernambuco, a fim de dispor sobre os limites para execução obrigatória de emendas parlamentares individuais à lei orçamentária anual, bem como dispor sobre as modalidades de transferência de recursos. 

  Art. 1º  O art. 123-A da Constituição do Estado de Pernambuco passa a vigorar com a seguinte redação: 

“Art. 123-A. É obrigatória a execução, de forma equitativa, dos créditos constantes da Lei Orçamentária Anual, resultantes de emendas parlamentares, financiadas exclusivamente com recursos consignados na reserva parlamentar, no montante de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior ao do encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária Anual (NR)

..........................................................................................................................

§ 2º Quando a emenda parlamentar for destinada a Município, a transferência independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará sua receita para fins de repartição e para o cálculo dos limites de despesa com pessoal ativo e inativo, bem como de seu endividamento. (NR)

...............................................................................................................

§ 8º Ao menos 50% ( cinquenta por cento) dos créditos decorrentes das emendas parlamentares de que trata o caput serão destinados a ações e serviços públicos de saúde. (AC)

§ 9º As emendas parlamentares de que trata o caput poderão alocar recursos aos Municípios por meio de: (AC)

 I - transferência especial; ou (AC)

II - transferência com finalidade definida. (AC)

§ 10º É vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o § 9º no pagamento de: (AC)

I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos e com pensionistas; e (AC)

II - encargos referentes ao serviço da dívida. (AC)

§ 11. Na transferência especial a que se refere o inciso I do § 9º, os recursos: (AC)

 I - serão repassados diretamente ao Município beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere; (AC)

II - pertencerão ao Município no ato da efetiva transferência financeira; e (AC)

 III - serão aplicados em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do Município beneficiado, observado o disposto no § 14. (AC)

§ 12. O Município beneficiado pela transferência especial a que se refere o inciso I do § 9º poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. (AC)

§ 13. Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do § 9º, os recursos serão vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar. (AC)

§ 14. Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do § 8º deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a vedação a que se refere o inciso II do § 10º. (AC)

§ 15. O percentual mínimo previsto no § 14 deverá ser observado por autor da emenda (AC)"

  Art. 2º O art. 65 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 65. O disposto no art. 123-A da Constituição do Estado de Pernambuco será cumprido progressivamente nos seguintes percentuais da receita corrente líquida: (NR) 

I - 0,7% (sete décimos por cento), para o projeto de lei orçamentária apresentado no exercício financeiro de 2024; (NR) 

II - 0,9% (nove décimos por cento), para o projeto de lei orçamentária apresentado no exercício financeiro de 2025; (NR) 

III – 1,0 % (um por cento), para o projeto de lei orçamentária apresentado no exercício financeiro de 2026; (NR) 

IV - 1,2 % (um inteiro e dois décimos por cento), para o projeto de lei orçamentária apresentado no exercício financeiro de 2027 e nos seguintes. (NR)

 Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Diante do exposto, o parecer do Relator é pela aprovação do Substitutivo apresentado pelo relator à Proposta de Emenda à Constituição Desarquivada nº 23/2022, de autoria do Deputado Coronel Alberto Feitosa e outros, com a consequente prejudicialidade da Proposição Principal.

É o Parecer do Relator.

3. CONCLUSÃO DA COMISSÃO

Tendo em vista as considerações expendidas pelo relator, o parecer da Comissão de Constituição, Legislação e Justiça, por seus membros infra-assinados, é pela aprovação do Substitutivo apresentado pelo relator à Proposta de Emenda à Constituição Desarquivada nº 23/2022, de autoria do Deputado Coronel Alberto Feitosa e outros, com a consequente prejudicialidade da Proposição Principal.